294 закон

26 декабря 2008 года N 294-ФЗ

РОССИЙСКАЯ ФЕДЕРАЦИЯ

О ЗАЩИТЕ ПРАВ ЮРИДИЧЕСКИХ ЛИЦ И ИНДИВИДУАЛЬНЫХ ПРЕДПРИНИМАТЕЛЕЙ ПРИ ОСУЩЕСТВЛЕНИИ ГОСУДАРСТВЕННОГО КОНТРОЛЯ (НАДЗОРА) И МУНИЦИПАЛЬНОГО КОНТРОЛЯ

Принят Государственной Думой 19 декабря 2008 года
Одобрен Советом Федерации 22 декабря 2008 года

Глава 1. Общие положения

Статья 1. Сфера применения настоящего Федерального закона

Статья 2. Основные понятия, используемые в настоящем Федеральном законе

Статья 3. Принципы защиты прав юридических лиц, индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля

Статья 4. Полномочия федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих государственный контроль (надзор)

Статья 5. Полномочия органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющих региональный государственный контроль (надзор)

Статья 6. Полномочия органов местного самоуправления, осуществляющих муниципальный контроль

Статья 7. Взаимодействие органов государственного контроля (надзора), органов муниципального контроля при организации и проведении проверок

Статья 8. Уведомление о начале осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности

Статья 8.1. Применение риск-ориентированного подхода при организации государственного контроля (надзора)

Статья 8.2. Организация и проведение мероприятий, направленных на профилактику нарушений обязательных требований, требований, установленных муниципальными правовыми актами

Статья 8.3. Организация и проведение мероприятий по контролю без взаимодействия с юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями

Глава 2. Государственный контроль (надзор), муниципальный контроль

Статья 9. Организация и проведение плановой проверки

Статья 10. Организация и проведение внеплановой проверки

Статья 11. Документарная проверка

Статья 12. Выездная проверка

Статья 13. Срок проведения проверки

Статья 13.1. Режим постоянного государственного контроля (надзора)

Статья 13.2. Плановые (рейдовые) осмотры

Статья 13.3. Единый реестр проверок

Статья 14. Порядок организации проверки

Статья 15. Ограничения при проведении проверки

Статья 16. Порядок оформления результатов проверки

Статья 16.1. Контрольная закупка

Статья 17. Меры, принимаемые должностными лицами органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля в отношении фактов нарушений, выявленных при проведении проверки

Статья 18. Обязанности должностных лиц органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля при проведении проверки

Статья 19. Ответственность органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, их должностных лиц при проведении проверки

Статья 20. Недействительность результатов проверки, проведенной с грубым нарушением требований настоящего Федерального закона

Глава 3. Права юридических лиц, индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля и защита их прав

Статья 21. Права юридического лица, индивидуального предпринимателя при проведении проверки

Статья 22. Право юридических лиц, индивидуальных предпринимателей на возмещение вреда, причиненного при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля

Статья 23. Защита прав юридических лиц, индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля

Статья 24. Общественная защита прав юридических лиц, индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля

Статья 25. Ответственность юридических лиц, индивидуальных предпринимателей за нарушение настоящего Федерального закона

Глава 4. Заключительные положения

Статья 26. О признании утратившими силу отдельных законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации

Статья 26.1. Особенности организации и проведения в 2016 — 2018 годах плановых проверок при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля в отношении субъектов малого предпринимательства

Статья 26.2. Особенности организации и проведения в 2019 — 2020 годах проверок при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля в отношении субъектов малого и среднего предпринимательства

Статья 27. Вступление в силу настоящего Федерального закона

Постановление Правительства РФ

В развитие поручения Председателя Правительства РФ М.В. Мишустина от 18.03.2020, которым федеральным органам исполнительной власти было предписано приостановить назначение до 1 мая 2020 г. проверок, в отношении которых применяются положения Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее — Закон № 294-ФЗ), а также выездных налоговых и плановых выездных таможенных проверок, 3 апреля 2020 г. Правительством РФ принято постановление № 438 «Об особенностях осуществления в 2020 году государственного контроля (надзора), муниципального контроля и о внесении изменения в пункт 7 Правил подготовки органами государственного контроля (надзора) и органами муниципального контроля ежегодных планов проведения плановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» (далее — Постановление).

Прежде чем приступить к анализу Постановления, отметим, что Федеральным законом от 01.04.2020 № 98-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций» ст. 26.2 Закона № 294-ФЗ дополнена ч. 1.1., в соответствии с которой, если иное не установлено Правительством РФ, плановые проверки в отношении субъектов малого и среднего предпринимательства в срок с 1 апреля по 31 декабря 2020 г. не проводятся за исключением проверок, основаниями для проведения которых являются причинение вреда или угроза причинения вреда жизни, здоровью граждан, возникновение чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

Таким образом, Постановление основывается на положениях ст. 26.2 Закона № 294-ФЗ и дополняет его.

Согласно п. 1 Постановления проведение плановых проверок организаций и индивидуальных предпринимателей, отнесенных к субъектам малого и среднего предпринимательства, а также в отношении некоммерческих организаций, среднесписочная численность работников которых за 2019 год не превышает 200 человек, в 2020 году не допускается.

Основания внеплановных проверок

Внеплановые проверки могут проводиться только по следующим основаниям.

1. При наличии сведений о фактах причинения вреда жизни, здоровью граждан или угрозы причинения такого вреда, возникновении чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

2. Назначенные в целях проверки исполнения ранее выданного предписания о принятии мер, направленных на устранение нарушений, влекущих непосредственную угрозу причинения вреда жизни и здоровью граждан.

Как это предусмотрено Законом № 294-ФЗ, и в первом, и во втором случае проверка должна быть в обязательном порядке согласована органами прокуратуры.

3. Внеплановые проверки, проводимые на основании поручения Президента РФ, поручения Правительства РФ с указанием конкретного юридического лица и (или) индивидуального предпринимателя.

Это еще одна законодательная новелла – поручение о проверке Президентом и Правительством даются только с указанием конкретного юридического лица или индивидуального предпринимателя, а не сферы экономической деятельности.

4. Внеплановые проверки, проводимые на основании требования прокурора о проведении внеплановой проверки в рамках надзора за исполнением законов по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям.

Требование прокурора не следует путать с согласованием проверки и с перенаправлением прокуратурой обращения в контролирующий орган. Понятие «требование» раскрывается в п. 3.1 приказа Генерального прокурора РФ от 27.03.2009 № 93, согласно которому требования о проведении проверки — это поручения о проведении проверочных мероприятий в отношении юридического лица и (или) индивидуального предпринимателя (конкретного объекта проверки) по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям, содержащим достоверные сведения о нарушении закона.

5. Внеплановые проверки, основанием для проведения которых является обращение юридического лица или индивидуального предпринимателя о предоставлении правового статуса или выдачи лицензии (п. 1.1 ч. 2 ст. 10 Закона № 294-ФЗ).

6. Внеплановые проверки, назначенные в целях проверки исполнения ранее выданного предписания, решение о признании которого исполненным влечет возобновление ранее приостановленного действия лицензии, аккредитации или иного документа, имеющего разрешительный характер.

Таким образом, целый ряд оснований к проведению внеплановых проверок, указанных в ст. 10 Закона № 294-ФЗ, применительно к субъектам малого и среднего предпринимательства в 2020 году не действует. В частности, это причинение вреда животным, растениям, окружающей среде или нарушение прав потребителей, нарушение требований к маркировке товаров.

Когда могут проводиться плановые проверки

В отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, не перечисленных в п. 1 Постановления, помимо указанных внеплановых проверок, могут проводиться также плановые проверки, но только если используемые ими производственные объекты отнесены к категории чрезвычайно высокого или высокого риска либо к 1 классу (категории) опасности, I классу опасности опасных производственных объектов, I классу гидротехнических сооружений, а также в отношении которых установлен режим постоянного государственного контроля (пп. «б» п. 2 Постановления).

Напомним, что в данном случае речь идет о так называемом риск-ориентированном подходе, при котором выбор интенсивности проведения мероприятий по контролю определяется отнесением деятельности юридического лица, индивидуального предпринимателя и (или) используемых ими при осуществлении такой деятельности производственных объектов к определенной категории риска либо определенному классу (категории) опасности.

Особенности его применения закреплены в постановлении Правительства РФ от 17.08.2016 № 806 «О применении риск-ориентированного подхода при организации отдельных видов государственного контроля (надзора) и внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации», которым утверждены Правила отнесения деятельности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей и (или) используемых ими производственных объектов к определенной категории риска или определенному классу (категории) опасности.

Категории опасности

Всего установлено шесть категорий опасности – от низкого (6) до чрезвычайно высокого (1).

Отнесение объектов к тому или иному классу опасности производится соответствующими контролирующими органами. При этом, если объекту присвоен 1, 2, 3 класс опасности, орган государственного контроля размещает информацию об этом на своем сайте.

По запросу предпринимателя орган государственного контроля в течение 15 дней с момента поступления запроса обязан направить ему информацию о присвоенной его деятельности категории риска.

Таким образом, узнать, к какой категории риска отнесена та или иная деятельность (объект), можно либо на сайте соответствующего контролирующего органа, либо путем направления заявления в территориальный орган контроля.

Кроме этого, всем органам государственного контроля предписано в течение 10 рабочих дней после вступления в силу Постановления представить в Минэкономразвития России перечень юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, по состоянию на 1 апреля 2020 г. подпадающих под действие пп. «б» п. 2 Постановления.

Полагаем, что указанные данные будут размещены на сайте министерства.

Метод проведения проверок

Принципиально новым является положение о том, что, по общему правилу, проверки проводятся только с использованием средств дистанционного взаимодействия.

Исключения предусмотрены в п. 7 Постановления, согласно которому выезд должностных лиц органов государственного контроля (надзора), органов муниципального контроля при проведении проверки допускается только в случае, если он согласован органами прокуратуры. То есть не только сама проверка, но и выезд контролеров в ходе этой проверки должен быть согласован прокурором. При этом такое согласование может быть дано, только если проверка осуществляется в связи с причинением вреда жизни, здоровью граждан или угрозой такого причинения, возникновением чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера либо в целях проверки исполнения ранее выданного предписания о принятии мер, направленных на устранение нарушений, влекущих непосредственную угрозу причинения вреда жизни и здоровью граждан. При иных основаниях проверка проводится только дистанционно.

Кроме этого, возможность выезда должностных лиц органов контроля может быть предусмотрена в поручениях о проведении проверки Президента РФ, Правительства РФ с указанием конкретного юридического лица и (или) индивидуального предпринимателя, а также в требовании прокурора о проведении внеплановой проверки в рамках надзора за исполнением законов по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям.

Важно отметить, что действие рассмотренных выше норм распространяется на все виды государственного контроля, за исключением валютного, налогового и таможенного.

Таможенные проверки

Таможенным проверкам посвящен п. 12 Постановления, которым установлено, что в 2020 году не назначаются как плановые, так и внеплановые выездные таможенные проверки, за исключением внеплановых выездных таможенных проверок, назначаемых по основаниям, предусмотренным пп. 3 и 8 п. 16 ст. 333 Таможенного кодекса Евразийского экономического союза, а также внеплановых выездных таможенных проверок, основанием для которых является причинение вреда жизни, здоровью граждан, возникновение чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

Налоговые проверки

Что касается налоговых проверок, то их проведение приостановлено по поручению Председателя Правительства РФ от 18.03.2020 до 1 мая 2020 г.

Постановлением вносятся дополнения в п. 7 Правил подготовки органами государственного контроля (надзора) и органами муниципального контроля ежегодных планов проведения плановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей устанавливающий основания для внесения изменений в план проверок. Таким образом, проверки, на проведение которых объявлен «мораторий», подлежат исключению из ежегодного плана.

В заключение напомним, что проведение проверки с нарушением требований ст. 26.2 Закона № 294-ФЗ является грубым нарушением требований законодательства о государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле и влечет недействительность результатов проверки.

Как нам представляется, в силу аналогии закона эта норма подлежит применению и в случае нарушения норм, закрепленных в рассмотренном Постановлении.

Правовую основу осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля составляет Федеральный закон от 26 декабря 2008 года №294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», иные Федеральные законы, а также подзаконные нормативные правовые акты.

Указанные правовые акты регулирует отношения в области организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля, порядок взаимодействия контролирующих органов, их права и обязанности, а также права и обязанности юридических лиц и меры по защите их прав и законных интересов.

Положения названного закона, касающиеся порядка организации и проведения проверок, после вступивших в силу изменений, в настоящее время не применяются при осуществлении 23 видов государственного и муниципального контроля, а также применяются с особенностями в части, касающейся вида, предмета, оснований проведения проверок, сроков и периодичности их проведения, уведомлений о проведении внеплановых выездных проверок и согласования проведения внеплановых выездных проверок с органами прокуратуры в отношении 43 видов государственного и муниципального контроля.

Указанный перечень постоянно расширяется федеральным законодателем, путем внесения соответствующих изменений и дополнений.

Пунктом 23 ч.3.1 ст. 1, введённым Федеральным законом от 02.08.2019 №310-ФЗ установлено, что положения Федерального закона от 26 декабря 2008 года №294-ФЗ не распространяются на федеральный государственный контроль (надзор) за соблюдением законодательства Российской Федерации в области частной охранной деятельности.

Осуществление указанного вида государственного контроля проводится на основании Закона РФ от 11.03.1992 №2487-1 «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации» федеральным органом исполнительной власти, уполномоченный в сфере частной охранной деятельности, и его территориальные органы. Таким органом является Федеральная служба войск национальной гвардии Российской Федерации и ее структурные подразделения.

Порядок организации, проведения проверочных мероприятий регламентированы Приказом МВД России от 18.06.2012 №589 «Об утверждении Административного регламента исполнения Министерством внутренних дел Российской Федерации государственной функции по контролю за частной детективной (сыскной) и охранной деятельностью в Российской Федерации».

Вместе с тем Законом РФ от 11.03.1992 №2487-1 установлены особенности осуществления данного вида государственного контроля (надзора).

Так, продолжительность проведения плановой проверки не должна превышать месяц. О проведении внеплановой проверки в обязательном порядке уведомляется прокурор субъекта Российской Федерации, в то время, как уведомление о проведении плановой проверки органов прокуратуры Российской Федерации не требуется.

Также в соответствии с положениями Федерального закона от 26 декабря 2008 года №294-ФЗ срок проведения проверки не может превышать 20 рабочих дней.

Уведомление органов прокуратуры о проведении плановой проверки в отношении юридических лиц, осуществляющих деятельность в сфере охранных услуг, является дополнительным механизмом защиты прав хозяйствующих субъектов при осуществлении государственного контроля, поскольку позволяет органам прокуратуры применить полный комплекс мер прокурорского реагирования в отношении должностных лиц органа контроля в случае допущения ими нарушений закона, законных прав и интересов юридического лица.

AndrewLozovyi / .com

С 1 июля 2021 года вступит в силу Федеральный закон от 31 июля 2020 г. № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» (далее – Закон № 248-ФЗ), которым установлена новая система госконтроля и порядок проведения контрольных (надзорных) мероприятий, включая институты и инструменты, направленные на снижение административной нагрузки на бизнес.

Одним из ключевых положений указанного закона является систематизация и закрепление на законодательном уровне единой системы принципов государственного контроля (надзора), муниципального контроля. Речь идет об основополагающих началах, правилах, которыми должны руководствоваться все субъекты системы госконтроля. Они имеют универсальный, общий и обязательный характер и распространяются на контрольно-надзорную работу, включая организацию ее проведения.

Новая система принципов госконтроля

Принципам государственного контроля (надзора), муниципального контроля посвящена отдельная глава закона, состоящая из 8 статей, каждая из которых закрепляет один из принципов.

Суть принципов и их краткое содержание отражены в таблице:

Принцип

Суть принципа

Норма права

Законность и обоснованность

Действия и решения контрольного (надзорного) органа и его должностных лиц должны быть законными и обоснованными

Принцип предполагает:

  • осуществление деятельности по организации и осуществлению госконтроля (надзора), муниципального контроля в соответствии с Законом № 248-ФЗ, другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными федеральными, региональными и муниципальными актами;
  • проведение контрольных (надзорных) мероприятий, совершение контрольных (надзорных) действий, принятие решений по результатам контрольных мероприятий, оценку их исполнения в пределах компетенции контрольного (надзорного) органа, его должностных лиц;
  • объективность решений контрольного (надзорного) органа, действий его должностных лиц и их подтверждение фактическими данными и документами, содержащими достоверную информацию;
  • запрет на необоснованное принятие решений контрольным (надзорным) органом и совершение необоснованных действий (бездействия) должностными лицами при организации и осуществлении контроля (надзора)

ст. 7 Закона № 248-ФЗ

Стимулирование добросовестного соблюдения обязательных требований

Госконтроль (надзор), муниципальный контроль должны обеспечивать стимулы к добросовестному соблюдению обязательных требований и минимизацию потенциальной выгоды от их нарушений

Предусмотрен приоритет проведения профилактических мероприятий, направленных на снижение риска причинения вреда (ущерба), по отношению к проведению контрольных (надзорных) мероприятий

ст. 8 Закона № 248-ФЗ

Соразмерность вмешательства в деятельность контролируемых лиц

Выбираемые профилактические мероприятия, контрольные (надзорные) мероприятия, применяемые меры по пресечению или устранению нарушений обязательных требований должны быть соразмерны характеру нарушений, вреду (ущербу), который причинен или может быть причинен охраняемым законом ценностям.

Госконтроль (надзор), муниципальный контроль должны ограничиваться только теми мероприятиями и действиями, которые необходимы для обеспечения соблюдения обязательных требований

Установлен запрет на причинение неправомерного вреда (ущерба) контролируемым лицам, их представителям, либо имуществу, находящемуся в их владении, пользовании или распоряжении, либо их деловой репутации при организации и осуществлении контроля (надзора)

ст. 9 Закона № 248-ФЗ

Охрана прав и законных интересов, уважение достоинства личности, деловой репутации контролируемых лиц

При организации и осуществлении госконтроля (надзора), муниципального контроля контрольный (надзорный) орган обязан признавать, соблюдать и защищать права и свободы контролируемых и иных лиц

Прописаны:

  • обязанность должностных лиц контрольного (надзорного) органа при проведении контрольных (надзорных) мероприятий разъяснять контролируемому лицу, его представителю их права, обязанности и ответственность и обеспечивать возможность осуществления этих прав;
  • возможность обжалования контролируемым лицом или его представителем решений контрольного (надзорного) органа, действий (бездействия) должностных лиц;
  • запрет на принятие решений и совершение действий (бездействия), унижающих достоинство личности либо умаляющих деловую репутацию организации или ИП

ст. 10 Закона № 248-ФЗ

Недопустимость злоупотребления правом

Не допускается злоупотребление правом как со стороны контролирующих (надзорных) органов, так и со стороны контролируемых лиц, граждан и организаций

Закреплены:

  • запрет на использование контрольными (надзорными) органами и их должностными лицами полномочий в целях воспрепятствования законной деятельности контролируемых лиц, необоснованного увеличения сроков осуществления контроля (надзора);
  • недопустимость использования контролируемыми лицами установленных прав и гарантий в целях воспрепятствования осуществлению госконтроля (надзора), муниципального контроля;
  • запрет на злоупотребление гражданами и организациями правом на обращение в контрольные (надзорные) органы в целях направления обращений, содержащих заведомо недостоверную информацию о соблюдении контролируемыми лицами обязательных требований

ст. 11 Закона № 248-ФЗ

Соблюдение охраняемой законом тайны

Информация, составляющая коммерческую, служебную или иную охраняемую законом тайну и полученная должностными лицами контрольного (надзорного) органа при осуществлении госконтроля (надзора), муниципального контроля, не подлежит разглашению, за исключением случаев, установленных федеральными законами

Предусмотрены:

  • применение ответственности к должностным лицам контрольного (надзорного) органа за разглашение информации, составляющей коммерческую, служебную или иную охраняемую законом тайну;
  • необходимость возмещения вреда (ущерба), причиненного контролируемому или иному лицу в результате разглашения охраняемой законом тайны;
  • исключение из перечня сведений, относящихся к охраняемой законом тайне, сведений о нарушениях обязательных требований;
  • недопустимость представления контрольным (надзорным) органом по запросам третьих лиц информации, ставшей известной в ходе проведения контрольных (надзорных) мероприятий, актов контрольных (надзорных) мероприятий, а также выданных по их итогам предписаний, если в ходе таких мероприятий не было выявлено нарушений обязательных требований или если не затронуты права обратившегося в контрольный (надзорный) орган лица

ст. 12 Закона № 248-ФЗ

Открытость и доступность информации об организации и осуществлении госконтроля (надзора), муниципального контроля

Деятельность контрольного (надзорного) органа по организации и осуществлению госконтроля (надзора), муниципального контроля является открытой, за исключением некоторых случаев

Установлены:

  • необходимость обеспечения контрольным (надзорным) органом открытости и доступности для контролируемых и иных лиц сведений, установленных федеральным законом;
  • возможность ограничения доступа к информации о деятельности контрольного (надзорного) органа в целях обеспечения прав, законных интересов и безопасности контролируемых и иных лиц, защиты их чести, достоинства, деловой репутации;
  • недопустимость сокрытия информации, касающейся причинения вреда здоровью и угрозы жизни людей

ст. 13 Закона № 248-ФЗ

Оперативность при осуществлении госконтроля (надзора), муниципального контроля

При осуществлении госконтроля (надзора), муниципального контроля контрольные (надзорные) мероприятия проводятся оперативно

Предусмотрены:

  • допустимость продления срока проведения контрольного (надзорного) мероприятия только в установленных случаях и пределах;
  • учет при определении срока проведения контрольного (надзорного) мероприятия таких обстоятельств, как достаточность и эффективность контрольных (надзорных) действий, минимизация взаимодействия должностных лиц с контролируемыми;
  • учет при определении срока исполнения контролируемым лицом решения контрольного (надзорного) органа таких обстоятельств, как характер нарушений обязательных требований, степень и размер потенциального или реального вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям;
  • дополнительное рассмотрение при определении срока исполнения контролируемым лицом решения контрольного (надзорного) органа, связанного с расходованием денежных средств, вопроса об учете его имущественного и финансового положения

ст. 14 Закона № 248-ФЗ

Стоит отметить, что в первоначальной редакции законопроекта, внесенного в Госдуму, дополнительно было упомянуто еще несколько принципов, которые не нашли отражения в принятом законе. Речь идет о принципах:

  • недопустимости множественного госконтроля (надзора), муниципального контроля, который запрещает проведение госконтроля (надзора), муниципального контроля с целью оценки соблюдения одних и тех же обязательных требований несколькими контрольно-надзорными органами в отношении одного и того же контролируемого лица;
  • результативности и эффективности госконтроля (надзора), муниципального контроля, согласно которому госконтроль (надзор), муниципальный контроль должны быть направлены на достижение общественно значимых результатов, связанных с минимизацией риска причинения вреда (ущерба), он должен осуществляться в случае недостаточности или неэффективности негосударственных форм обеспечения соблюдения обязательных требований (в этом принципе была заложена идея о необходимости достижения контрольно-надзорными органами максимального уровня общественно значимого результата своей деятельности с использованием наименьшего объема трудовых, материальных, финансовых и иных ресурсов, а также запрет установления ключевых показателей видов контроля, основанных на количестве проведенных контрольно-надзорных и профилактических мероприятий, количестве выявленных нарушений и количестве контролируемых лиц, привлеченных к ответственности);
  • объективности госконтроля (надзора), муниципального контроля, предусматривающего, что решения контрольно-надзорного органа, действия его должностных лиц должны быть объективны и подтверждаться фактическими данными и документами, содержащими достоверную информацию – вместо отдельного принципа такая норма стала частью принципа обоснованности, равно как и недопустимость при организации и осуществлении госконтроля (надзора), муниципального контроля необоснованного принятия решений и необоснованного совершения действий (бездействия) должностными лицами контрольно-надзорного органа.

Кроме того, по сравнению с первоначальной редакцией законопроекта в принятых нормах нет указания на необходимость оценки должностными лицами контрольно-надзорного органа доказательств на основе всестороннего, полного и объективного рассмотрения всех обстоятельств в их совокупности, руководствуясь законодательством. В процессе доработки проекта были исключены и такие положения: «Никакие доказательства не имеют заранее установленной силы. Все сомнения в нарушении обязательных требований, в том числе причинении вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям, толкуются в пользу контролируемого лица».

Предпосылки формирования новой системы принципов

Рассматриваемой системе принципов госконтроля предшествует действующая в настоящее время система принципов защиты прав юрлиц и ИП при проведении госконтроля (надзора), предусмотренная в Федеральном законе от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее – Закон № 294-ФЗ). В основу последней, в свою очередь, был положен перечень принципов, закрепленный в Федеральном законе от 8 августа 2001 г. № 134-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)». Несмотря на то что первоначальный список принципов был существенно сокращен и видоизменен, ключевые постулаты сохранились.

Так, в текущей редакции ст. 3 Закона № 294-ФЗ основными принципами защиты прав юрлиц, ИП при осуществлении госконтроля (надзора), муниципального контроля определены следующие:

  • преимущественно уведомительный порядок начала осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности;
  • презумпция добросовестности юрлиц, ИП;
  • открытость и доступность для юрлиц, ИП НПА РФ, муниципальных правовых актов, соблюдение которых проверяется при осуществлении госконтроля (надзора), муниципального контроля, а также информации об организации и осуществлении контроля (надзора);
  • проведение проверок в соответствии с полномочиями органа госконтроля (надзора), органа муниципального контроля, их должностных лиц;
  • недопустимость проводимых в отношении одного юрлица или ИП несколькими органами госконтроля (надзора), органами муниципального контроля проверок исполнения одних и тех же обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами;
  • недопустимость требования о получении юрлицами, ИП разрешений, заключений и иных документов, выдаваемых органами госвласти, органами местного самоуправления, для начала осуществления предпринимательской деятельности, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами;
  • ответственность органов госконтроля (надзора), органов муниципального контроля, их должностных лиц за нарушение законодательства РФ при осуществлении госконтроля (надзора), муниципального контроля);
  • недопустимость взимания органами госконтроля (надзора), органами муниципального контроля с юридических лиц и ИП платы за проведение мероприятий по контролю;
  • финансирование за счет средств соответствующих бюджетов проводимых органами госконтроля (надзора), органами муниципального контроля проверок, включая мероприятия по контролю;
  • разграничение полномочий федеральных органов исполнительной власти в соответствующих сферах деятельности, уполномоченных на осуществление федерального госконтроля (надзора), органов госвласти субъектов РФ в соответствующих сферах деятельности, уполномоченных на осуществление регионального госконтроля (надзора), на основании федеральных законов и законов субъектов РФ.

Сравнительный анализ действующих и новых норм не дает оснований утверждать, что вышеуказанный перечень был взят за основу при формировании новой системы принципов госконтроля, поскольку большинство из принципов не были включены в Закон № 248-ФЗ. Это касается, например, презумпции добросовестности юрлиц и ИП – такой принцип не упоминается в перечне новых принципов госконтроля, хотя добросовестность контролируемых лиц, по новым правилам, подлежит оценке при определении критериев риска (в ч. 7 ст. 23 Закона № 248-ФЗ перечисляются сведения, которые необходимо учитывать при такой оценке). Но это уже не постулируется как принцип контроля, а указывается в качестве одного из элементов системы управления рисками причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям при его осуществлении.

Не нашли отражения в новой системе принципов и принципы: преимущественно уведомительного порядка начала осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности; недопустимости взимания органами госконтроля (надзора), органами муниципального контроля с юрлиц и ИП платы за проведение мероприятий по контролю; финансирования за счет средств соответствующих бюджетов проводимых органами госконтроля (надзора), органами муниципального контроля проверок, включая мероприятия по контролю; ответственности органов госконтроля (надзора), органов муниципального контроля, их должностных лиц за нарушение законодательства РФ при осуществлении контроля или надзора (в контексте принципов в Законе № 248-ФЗ говорится только об их ответственности за разглашение информации, составляющей коммерческую, служебную или иную охраняемую законом тайну). Также нет упоминания о разграничении полномочий федеральных органов исполнительной власти в соответствующих сферах деятельности, уполномоченных на осуществление федерального госконтроля (надзора), органов госвласти субъектов РФ в соответствующих сферах деятельности, уполномоченных на осуществление регионального госконтроля (надзора), на основании федеральных законов и законов субъектов РФ.

Очевидно, что более близкими по структуре и содержанию к принятым нормам являются положения правительственного законопроекта «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» (далее – Законопроект № 332053-7), который в феврале 2018 года был принят в первом чтении, а в ноябре 2019 года – отклонен. Некоторые эксперты признают, что там была выстроена более простая и логически правильная система принципов организации и осуществления госконтроля (надзора) и муниципального контроля. Ее преимуществами были не только указание на необходимость организации и осуществления госконтроля (надзора) и муниципального контроля на основе указанных в нем принципов, но и более емкая и понятная расшифровка содержания каждого из принципов.

В Законопроекте № 332053-7 система принципов была представлена принципами: законности, результативности и стратегической направленности; эффективности; пропорциональности; ответственности; недопустимости злоупотребления правом; межведомственной ответственности; объективности; независимости; компетентности; превентивной направленности; стимулирования добросовестности; разграничения полномочий; информационной открытости. Но в процессе разработки нового законопроекта, который впоследствии стал Законом № 248-ФЗ, соответствующие нормы подверглись существенной корректировке, в результате которой не только сократилось почти вдвое количество принципов госконтроля, но и были уточнены положения об их содержании. Кроме того, в отличие от изначально предлагаемой системы принципов, которым была посвящена одна статья, в Законе № 248-ФЗ ей отведена отдельная глава. Также некоторые положения сохранены, но встроены в конструкцию иных принципов – например, принцип превентивной направленности, предусматривающий в качестве приоритетных меры по устранению причин возникновения рисков причинения вреда и профилактические мероприятия по предотвращению нарушений обязательных требований, теперь заложен в содержание принципа стимулирования добросовестного соблюдения обязательных требований.

Еще часть положений Законопроекта № 332053-7, касающихся принципов, нашла отражение в нормах других глав Закона № 248-ФЗ. Например, в ч. 2 ст. 30 Закона № 248-ФЗ прослеживаются отголоски принципа эффективности, предписывающего органам госконтроля (надзора), органам муниципального контроля исходить из необходимости достижения максимального уровня общественно значимого результата своей деятельности с использованием наименьшего объема трудовых, материальных, финансовых и иных ресурсов, а также минимально возможной степени вмешательства в деятельность граждан и организаций. Так, в актуализированную систему показателей результативности и эффективности деятельности контрольных (надзорных) органов включены в том числе индикативные показатели видов контроля, применяемые для мониторинга контрольной (надзорной) деятельности, ее анализа, выявления проблем, возникающих при ее осуществлении, и определения причин их возникновения, характеризующих соотношение между степенью устранения риска причинения вреда (ущерба) и объемом трудовых, материальных и финансовых ресурсов, а также уровень вмешательства в деятельность контролируемых лиц.

Предложения и замечания по новой системе принципов

Нельзя не учесть, что в процессе работы над новым законом о госконтроле к тексту документа поступило множество предложений и замечаний. Отдельные из них касались принципов госконтроля (надзора). Так, на стадии рассмотрения законопроекта в Госдуме некоторые идеи в отношении системы принципов содержались в заключениях комитетов нижней палаты парламента. В частности, Комитет по экономической политике, промышленности, инновационному развитию и предпринимательству обратил внимание на то, что глава 2 Закона № 248-ФЗ имеет декларативный характер, неоднозначную трактовку и субъективное суждение, а в излагаемых принципах не содержится приоритет риск-ориентированного подхода при осуществлении госконтроля (надзора), муниципального контроля.

В свою очередь, Комитет по природным ресурсам, собственности и земельным отношениям отметил, что закрепленные документом в качестве принципов госконтроля (надзора), муниципального контроля положения носят декларативный характер и не содержат механизмов контроля за их соблюдением. Также он предлагал в целях имплементации указанных принципов в практическую деятельность контрольно-надзорных органов включить в главу 2 положение, устанавливающее запрет на совершение контрольно-надзорными органами и их должностными лицами действий и вынесение решений, не соответствующих установленным законом принципам.
Аналогичного мнения придерживались представители Комитета по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления. «В целом полагаем, что глава 2 нуждается в глубокой переработке, поскольку ее положения носят чрезмерно декларативный и расплывчатый характер, допускают неоднозначное толкование, а предлагаемая система принципов и их описания вызывает огромное количество вопросов и не в полной мере соответствует как действующему законодательству, так и сложившимся в российской праве подходам к определению принципов права», – отмечалось в заключении комитета.

К числу недостатков правового регулирования также было отнесено отсутствие принципов: недопустимости взимания органами госконтроля (надзора), органами муниципального контроля с юрлиц, ИП платы за проведение мероприятий по контролю, что может породить злоупотребления со стороны должностных лиц контрольных органов; исключения избыточных и дублирующихся контрольных мероприятий как необходимого барьера для предотвращения излишнего давления на бизнес.

Вместе с тем, высказывались и предложения о дополнении системы принципов госконтроля (надзора), муниципального контроля следующими принципами: открытость и доступность нормативных (ненормативных) документов для контролируемых лиц; ответственность госорганов, муниципальных органов, их должностных лиц за нарушение законодательства при проведении госконтроля (надзора), муниципального контроля; преимущественно уведомительный порядок начала осуществления отдельных видов контрольно-надзорных мероприятий; презумпция добросовестности юрлиц.

В списке потенциально возможных для закрепления в законе принципов упоминались и принципы: недопустимости возбуждения и рассмотрения контролирующими органами дел об административных правонарушениях в отношении неподнадзорных им лиц; стратегической направленности; ответственности органов госконтроля (надзора) за недостижение показателей общественно значимых результатов, ненадлежащее исполнение своих полномочий, необоснованное воспрепятствование законной экономической деятельности граждан и организаций; межведомственной ответственности; независимости; компетентности; превентивной направленности.

По мнению представителей бизнес-сообщества, многие из указанных принципов, которые не вошли в Закон № 248-ФЗ, представляются наиболее важными с точки зрения устранения недостатков действующего правового регулирования госконтроля (надзора) в части эффективного достижения целей профилактики нарушений обязательных требований, а также устранения неоправданного акцента на проведении проверок.

Были претензии и к содержательной части норм о принципах госконтроля. Например, по ст. 7 Закона № 248-ФЗ, в которой описывается принцип законности и обоснованности, отмечалось, что законность и обоснованность – различные правовые принципы, и они не могут быть объединены в рамках одной статьи. Кроме того, законными должны быть не только действия и решения, но и бездействие должностного лица контрольно-надзорного органа. Указывалось также на неясность и неоднозначность понимания отдельных терминов, на наличие оценочных категорий и т. п.

Отметим, не все замечания и предложения были учтены при доработке текста законопроекта.

***

Принципы государственного контроля (надзора) и муниципального контроля представляют собой тот фундамент, на котором строится вся система государственного контроля (надзора), муниципального контроля. Они должны учитываться при организации и осуществлении контроля (надзора) не только в рамках Закона № 248-ФЗ, но и при принятии других, сопутствующих ему НПА.

Несмотря на то что некоторые эксперты находят несовершенными нормы, касающиеся принципов госконтроля (надзора), указывая, например, на наличие оценочных категорий, неясность правовых конструкций и недостаточность принятых норм для решения всех выявленных на практике проблем и восполнения законодательных пробелов, значение формирования на уровне федерального законодательства единой системы принципов государственного контроля (надзора), муниципального контроля сложно переоценить – оно нацелено не только на развитие предпринимательства путем снижения административных барьеров, но и на установление более высокого уровня транспарентности контрольно-надзорной деятельности. При этом с учетом отложенного срока вступления в силу закона – с 1 июля 2021 года – у законодателя еще есть время внести необходимые коррективы в целях совершенствования нового правового регулирования контрольно-надзорной деятельности или учесть их при принятии НПА, конкретизирующих положения Закона № 248-ФЗ.

Записи созданы 8132

Добавить комментарий

Ваш адрес email не будет опубликован. Обязательные поля помечены *

Похожие записи

Начните вводить, то что вы ищите выше и нажмите кнопку Enter для поиска. Нажмите кнопку ESC для отмены.

Вернуться наверх