Что значит президентская республика?

ФОРМА ГОСУДАРСТВЕННОГО ПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ

ФЕДЕРАЦИИ Шестернина Д.С.

Шестернина Дарья Сергеевна — студент-магистр, факультет экономики и права, Российский экономический университет им. Г.В. Плеханова, г. Москва

Аннотация: в данной статье на тему «Форма государственного правления в Российской Федерации» затрагивается проблема определения вида республиканской формы правления в Российской Федерации, а также различные мнения ученых по данному вопросу.

Ключевые слова: республика, форма правления, полупрезидентская республика, полупарламентская республика.

По форме правления Российская Федерация является республикой. Но в Конституции Российской Федерации не закреплен ее вид. Нет единого мнения по этому поводу и в научной литературе. Именно это обстоятельство и предопределило предмет нашего исследования в данной статье.

Для начала следует определить особенности каждого вида республиканской формы государственного правления. Президентская республика представляет собой форму правления, при которой роль Президента в системе государственных органов является значительной. При такой форме правления Президент является главой государства, главой исполнительной власти, также он выступает арбитром между различными ветвями власти и является Верховным главнокомандующим. Все эти особенности присущи и форме правления Российской Федерации.

Теперь рассмотрим характерные черты смешанной республики. Смешанную республику не стоит называть полупрезидентской или полупарламентской республикой, так как данному виду республики присущ баланс полномочий между президентской и парламентской ветвями. При такой форме правления наряду с президентом в формировании правительства участвует и парламент. Правительство несет ответственность не только перед президентом, но и перед парламентом. Также возможен и другой вариант, когда правительство обладает повышенной самостоятельностью, но при этом президент не является главой государства и не ответственен за его действия. Резюмируя изложенное следует подчеркнуть, что для смешанных республик характерно сочетание признаков парламентской и президентской республики.

И последний вид республиканской формы правления — суперпрезидентская. Такая республика считается нетипичной, так как в этой ситуации разделения властей только декларируется, но соблюдается лишь внешним образом, на деле же власть сосредоточена преимущественно в руках Президента и подконтрольных ему административных институтов. В своей статье А. Дмитриев говорит об особенностях республиканской формы правления Российской Федерации, но в итоге он склоняется к мнению о том, что наша страна является полупрезидентская, полупарламентская республика с доминирующим положением Президента .

Немецкий политолог Э. Шнайдер считает, что России, скорее, соответствует модель президентской республики . По мнению ученого, есть одно обстоятельство, которое указывает на парламентский характер российской формы правления. Оно заключается в том, что Государственная Дума может выразить недоверие Правительству Российской Федерации и тем самым добиться его роспуска.

Аналогичная позиция по данному вопросу высказывалась Е.И. Козловой и О.Е. Кутафиным. Авторы относят Российскую Федерацию к числу стран, сочетающих черты парламентарной и президентской республик. С момента становления в качестве

конституционного государства Российская Федерация постоянно двигалась в сторону усиления черт президентской республики, сохраняя некоторые внешние признаки парламентского государства. Президент фактически стоит над парламентом, осуществляя как глава государства высшую государственную власть и олицетворяя ее единство. В конечном итоге вышеуказанные авторы говорят о том, что Россия-полупрезидентская, полупарламентская республика с доминирующим положением Президента в структуре власти .

В научной литературе имеется мнение, что Российская Федерация является смешанной президентско-парламентской моделью, где влиятельная власть президента, и премьера, зависимого от парламента. Такую же точку зрения высказывает О.Зазнаев, который аргументирует свой выбор тем, что для этой модели характерны всенародные выборы Президента, формирующего правительство с полного или частичного согласия парламента и имеющего право распустить законодательный орган власти при выражении им недоверия к кабинету министров. Таким образом, по мнению ученого, отличительной чертой российской формы правления является двойная ответственность правительства: перед Президентом и перед нижней палатой парламента, что не позволяет считать ее чисто президентской .

С. Грановский считает, что в России парламентско-президентская форма правления, обосновывая свой выбор тем, что Президент, избираемый народом, имеет полномочия, позволяющие ему действовать независимо от правительства, а наряду с Президентом действует правительство, ответственное перед парламентом .

О современной России как о суперпрезидентской форме правления пишет в своих работах американский политолог Стивен Фиш. По его мнению, в России имеет место «раздутая и сверхмощная исполнительная власть, не уравновешиваемая ни законодательной, ни судебной и не подотчётная им» . С таким суждением не до конца можно согласиться. Стивену Фишу следовало бы заниматься исследованием американского бонапартизма, а не разбирать недостатки власти в России. О суперпрезидентском государственного правления, установившегося в России в 1993 году, пишет также политолог Л.Ф. Шевцова .

Итак, какие же выводы можно сделать из вышеизложенных мнений? Для начала обобщим все три точки зрения. Наше государство можно отнести к смешанной республиканской форме правления, так как в стране есть должность премьер -министра и возможен вотум недоверия правительству со стороны парламента. Российскую Федерацию можно отнести к президентскому виду в связи с тем, что правительство назначается президентом и несет перед ним ответственность. Также, суперпрезидентской республикой можно считать Россию, начиная с 2000-х гг., так как произошло усиление авторитета и доминирование положения Президента в структуре органов государственной власти. Это усиление во многом связано с личностными качествами Президентов Российской Федерации.

Мы больше склоняемся к мнению о том, что Российская Федерация является президентской республикой. Такую точку зрения можно обосновать положениями Конституции Российской Федерации. По Конституции баланс исполнительной и законодательной властей выстроен так, что Россия определяется как смешанная республика . Республиканский характер формы российской государственности прямо закреплен в ст. 1 Конституции РФ, где говориться о республиканской форме правления. Это общее положение конкретизируется и развивается в других статьях, содержащихся в главах, посвященных статусам Президента, Федерального Собрания и Правительства РФ (например, в статьях 3, 11, 80, 81, 83, 84 и других). Из их содержания ясно вытекает, что в Российской Федерации учреждена президентская форма республиканского правления.

По мнению председателя Конституционного суда РФ, одного из авторов действующей Конституции В.Д. Зорькина — Российская Федерация -президентско-парламентская республика с широкими полномочиями президента. По нашему мнению, от классической смешанной формы правления Россию отличает то, что, несмотря на наличие постов президента и премьер-министра, ответственность правительства перед парламентом носит во многом теоретический характер, так как президент имеет возможность назначить премьер -министра, а во многих случаях и распустить парламент. Но в отличие от классической президентской модели, в Российской Федерации есть должности и президента, и премьер-министра. Правительство во главе с премьер -министром подотчетно и президенту, и парламенту.

Можно считать, что основными критериями, позволяющими различать виды республик друг от друга, являются: способ формирования правительства, его политическая ответственность и конституционно-правовой статус главы государства. Итак, если правительство формируется президентом, и несет перед ним ответственность, что и имеет место в Российской Федерации, то в данном случае речь идет о президентской республике.

В заключении статьи следует подчеркнуть, что видные ученые — юристы в своих последних работах исследуют связи и зависимости между управлением государством и разработкой в теории юриспруденции правовых явлений и категорий . Особое место в исследуемом феномене уделяется народу, который приобретает все большее значение как субъект управления государством. Причем указанная тенденция характерна не только в сегодняшнее время, но имеет глубокие исторические корни. Так, профессор Экимов А.И. пишет: «Рассматривая народ или его преобладающее большинство единственным земным законодателем, Марсилий предложил довольно практичный законодательный процесс, согласно которому небольшое число опытных и мудрых граждан разрабатывают проект закона, а утверждает его все население на общих собраниях. Тогда, указывает автор трактата «Защитник мира»,- люди будут лучше знать законы и добросовестнее их выполнять» .

Небезынтересной проблемой, с точки зрения юридического анализа, является и понимание личных свобод граждан в контексте управления государством и обществом. В связи с этим профессор Экимов пишет: «Императивы устойчивого развития должны быть заложены и в понимание личных свобод. Для многих людей личные свободы предпочтительнее насущных забот общества, а тем более всего человечества. И пока что все демократические механизмы в основном приспособлены к учету мнения большинства населения, а не самой ее разумной части. Предстоит большая работа по совершенствованию демократического механизма учета общественного мнения при принятии властных решений» .

Эффективность государственного управления во многом определяется теоретической разработкой центральной категории юриспруденции — права. Правильно подчеркивается в юридической литературе, что материальный соединением человека и общества является право. Право- это способ существования человека в обществе. Если не формализовано определение содержания способа существования человека в обществе, то нельзя и определить законы существования общества, отвечающие объективным потребностям человека . Примером тому служит материалистический социализм К. Маркса. Правильно пишет Н.А. Бердяев, что «…материалистический социализм отрицает самоценность человеческой личности. Человек уничтожается во имя чего-то призрачного, сверхчеловеческого, во имя идеи социализма и пролетариата. Пролетариат выше человека, и он не просто сумма людей — новый бог» .

В начале статьи мы подчеркивали, что Российская Федерация является президентской республикой. Мы верим в нашу страну и ждем от нашего президента твердости и мудрости в государственной политике. Задача юридической науки как раз и заключается в том, чтобы выработать эффективные инструментарии для руководства страны по управлению государством. Поэтому мы и обозначили «краеугольные камни» теории права, которые напрямую взаимосвязаны с действенными формами правления в Российской Федерации и которые требуют практического разрешения.

Список литературы

1. Бархатова Е.Ю. Комментарий к Конституции Российской Федерации. М.: Проспект, 2010. Статья 1.

2. Бердяев Н.А. Смысл творчества: Опыт оправдания человека. Изд.: «АСТ», 2002. С. 83.

3. Грановский С.А. Прикладная политология: Учебное пособие. М., 2004. С. 13-14.

4. Дмитриев А. Особенности республиканской формы правления в России // Юридическая мысль, 2011. № 6. С. 13-19.

5. Зазанаев О.И. Типология форм правления: работа над ошибками // Полис, 2006. С. 100.

7. Никонов В. Конституционный дизайн // Современная российская политика: Курс лекций / Под ред. В. Никонова. М., 2003. С. 23.

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

9. Фиш М. Стивен. Демократия с нуля: оппозиция и политический режим в новой русской революции. Принстон: Университетское издательство Принстона, 1995. С. 17.

10. Шевцова Л.Ф. Проблема исполнительной власти в России. // Журнал демократии. Том 11. № 1, 2000. С. 32-39.

11. Шнайдер Э. Политическая система Российской Федерации. М.: ИНИОН РАН, 2002. С. 52-53.

12. Экимов А.И. Первое русскоязычное издание всемирно известного трактата эпохи средневековья. Государство и право, 2014, № 11. С. 122-123.

14. Экимов А.И. Юридическая наука и правопорядок. Журнал: Юридическая наука: история и современность, 2015. № 1. С. 21.

На 15.01.2019г. пришлось слишком много событий: сначала не привычное по времени послание Президента ФС, потом встреча Премьера и Президента и, наконец, в качестве апофеоза – как гром среди ясного неба – добровольная отставка Правительства в соответствии с ч. 1 ст.117 Конституции. Чуть позднее в тот же вечер стало известно о новом, весьма неожиданном, кандидате в Премьеры (теперь уже Премьере) Михаиле Мишустине, но на фоне случившегося ранее это событие можно было воспринять гораздо спокойнее, тем более в контексте операции «технический премьер».

Среди прочего в послании господин Президент заявил:

«При этом, уважаемые коллеги, хочу подчеркнуть следующее, при этом убеждён, что наша страна с её огромной территорией, сложным национально-территориальным устройством, многообразием культурно-исторических традиций не может нормально развиваться, я скажу больше, просто существовать стабильно в форме парламентской республики. Россия должна оставаться сильной президентской республикой. Поэтому за президентом, безусловно, должно сохраняться право определять задачи и приоритеты деятельности Правительства, как и право отстранять от должности Председателя Правительства, его замов и федеральных министров в случае ненадлежащего исполнения обязанностей или в связи с утратой доверия. Также за президентом должно оставаться прямое руководство Вооружёнными Силами и всей правоохранительной системой. Но и в этом случае считаю необходимым сделать ещё один шаг для обеспечения большего баланса между ветвями власти».

Президент в очередной раз заявил, что Россия – президентская республика, причем «сильная», такой она и должна оставаться. Этот тезис достаточно типичен для нашего информационного пространства, высказываний высокопоставленных (и не очень) лиц и обыденного правосознания: поскольку исторически в России глава государства (неважно – монарх или президент) – это «наше все», разумеется, при республиканской форме государственного устроения республика может быть только президентской.

К сожалению, эта мысль повторяется вновь и вновь; в очередной раз она прозвучала из уст первого лица государства, как бы легитимировав обоснованность заявлений о президентской форме нашей республики. Более того, из Послания следует, что эта идея была сделана одним из факторов конституционных преобразований («Россия – республика президентская, такой она и должна оставаться»).

Вместе с тем еще со студенческой скамьи из курса конституционного (государственного) права известно, чтО есть президентская республика, и по каким основаниям Российская Федерация ею не является. В общем, ни для одного юриста, вдумчиво прослушавшего даже не весь курс конституционного права, а всего лишь одну из его глав — «учение о форме правления» — не является тайной, что Россия в аспекте выработанных доктринальных признаков существующих форм правления есть все-таки смешанная республика, но никак не президентская.

Классический образец президентской республики – это ненавистные ныне в России США. Несмотря на предикат «президентская», он совсем не означает, что президент «может делать все, что пожелает» (в политическом залоге, в котором журналисты привычно рассуждают о нашей форме правления, наш президент, действительно, вряд ли имеет какие-либо ограничения в реализации своих конституционных полномочий, точнее, его возможности простираются намного дальше его полномочий), его полномочия регламентированы, причем достаточно жестко, без расширительных толкований. Президент США – глава исполнительной (!) власти, а не глава государства (ч. 1 ст. 80 нашей Конституции), лицо, ответственное за воплощение конституционных ценностей, проведение внутренней и внешней политики. Но он действует в жестких рамках, поставленных ему Конгрессом и Верховным судом (назначение должностных лиц, прежде всего «министров», — членов Администрации Президента, с согласия Конгресса; импичмент; отсутствие права законодательной инициативы, etc.). Как глава исполнительной власти Президент в Президентской республике есть вместе с тем и глава правительства; хотя, говоря строго, такого органа как правительство в тех же США нет; вместо него существует the Cabinet of the USA, что на русский язык удачнее всего перевести как Администрация США (даже не Президента), состоящая из государственного секретаря (наш МИД), руководителей федеральных департаментов (обороны, образования, etc.). То есть Администрация (Президента) США – совсем не то же что Правительство Российской Федерации.

Президент единолично контролирует Администрацию: он может по своему усмотрению смещать ее членов, Конгресс лишь выражает согласие на их назначение (но не назначает их). Как сказано в Конституции США (абз. 2 отдела 2 ст. II Конституции США), Президент

«имеет право, по совещании и с согласия сената, заклю­чать трактаты, если две трети сенаторов одобрят их; назна­чать послов, уполномоченных консулов, судей верховного суда и всех других должностных лиц Соединенных Штатов, о назначении которых не сделано постановлений, и должности ко­торых установлены законом; но конгресс может, по своему усмотрению, предоставить назначение таких низших должностных лиц одному президенту, или судам и начальникам отделов».

Надо сказать, что сходный порядок назначения существует (пока) у нас в отношении Премьера (п. «а» ст. 83, ч. 1 ст. 111 Конституции). Вместе с тем Владимир Путин предложил также пересмотреть и правила назначения Премьера: теперь Президент и ГД «поменяются местами» — Президент будет вправе назначить лишь того, кого ранее утвердила ГД (https://sozd.duma.gov.ru/bill/885214-7), но при таком «большем балансе» остается без изменений ч. 4 ст. 111 Конституции – именно она является ключевой в контроле главы Российского государства над парламентом.

Однако, возвращаясь к США, главное в контроле Президента над Администрацией все-таки заключается в том, что Конгресс не имеет полномочия выразить Администрации (такого самостоятельного органа нет вовсе) и его отдельным членам вотум недоверия, так же как и Администрация, ее члены не могут поставить перед Конгрессом вопрос о доверии к ней (ним). Доверие/недоверие к Администрации – прерогатива Президента США.

Совсем иное мы наблюдаем в России: у нас существует правительство как самостоятельный орган исполнительной государственной власти, оно возглавляется Премьером. И Премьер, и члены Правительства назначаются Президентом (но для назначения Премьера Президенту нужно получить согласие ГД – ч. 1 ст. 111 Конституции, после принятия конституционных поправок – утверждения ГД). Как следствие, Президент исключительно по своему усмотрению уполномочен отправить Правительство в отставку (ч. 2 ст. 117 Конституции). Как это ни парадоксально, вопреки словам Дмитрия Медведева о добровольном сложении Правительством своих полномочий 15.01.2020г., согласно тексту Президентского Указа, не Правительство «ушло в отставку», а Президент «объявил об отставке Правительства» — http://www.kremlin.ru/events/president/news/62595.

Несмотря на, можно сказать, полный контроль Президента над Правительством, ГД целиком не устранена от воздействия на него. Помимо согласия (в ближайшем будущем – утверждения) ГД, которое требуется Президенту для назначения Премьера, ГД уполномочена вотировать недоверие Правительству (ч. 3 ст. 117) и отказать Правительству в доверии (ч. 4 ст. 117), когда само Правительство поставит этот вопрос перед ГД.

Таким образом, в отличие от Президентской республики в Российской Федерации контроль над Правительством разделен между Президентом и ГД. Разумеется, речь идет о юридической стороне вопроса, о реальном (политическом) раскладе сил говорить не вполне уместно, поскольку в этом контексте любые рассуждения о влиянии ГД на Правительство становятся беспочвенными.

Смешанный контроль над Правительством – это и есть конститутивный признак смешанной республики, классическим образцом которой является Французская республика («Если Национальное собрание примет резолюцию порицания или если оно не утвердит программу Правительства или его заявление общеполитического характера, Премьер-министр должен вручить Президенту Республики заявление об отставке Правительства» — ст. 50 Конституции Франции; и Президент обязан принять эту отставку, невзирая на свое возможное несогласие).

Если перейти к парламентской республике, то вполне понятно, что разделенного контроля над правительством в ней нет, правительство формируется и контролируется парламентом и подотчетно только ему. Поэтому когда Президент в Послании утверждает, что Россия должна оставаться «сильной президентской республикой» и вместе с тем предлагает уполномочить ГД утверждать Премьера, то есть принимать решение, без которого сам Президент не сможет его назначить на должность, – это шаг в сторону парламентарного государственного строя, от которого сам Президент и предостерегает, так как при Россия «стабильно существовать и развивать» при нем не сможет. Правда при сохранении неприкосновенности ч. 4 ст. 111 замена слова «согласия» на слово «утверждение» в ч. 1 ст. 111 не повлияет (совсем) на перераспределение полномочий по формированию Правительства и изменение «баланса» ветвей государства.

Таким образом, в доктрине достаточно определенно зафиксированы признаки форм республики, они воспроизводятся в конституционной практике многих государств. Однако можно ли сказать, что традиционные для нашего публичного пространства высказывания о президентском характере нашей республики беспочвенны и являются скорее данью установившейся централизации политической системы? То есть имеются ли для них предпосылки в самой Конституции?

И именно при анализе этого вопроса обнаруживаются как раз те положения, которые действительно позволяют зафиксировать доминирование Президента Российской Федерации в государственном устройстве, на это указывают, как минимум, две конституционные нормы:

  1. ч. 4 ст. 111: если ГД «заупрямится» и начнет отклонять предложенные Президентом кандидатуры, то последнее слово будет за Президентом – он назначит нужного ему Премьера, отправит ГД в отставку и объявит о назначении новых выборов. Весьма характерно, что в проекте ФЗ о поправках в Конституцию пересматриваются чч. 1 и 2 ст. 111, но остается неприкосновенной эта самая ч. 4. Другими словами, ни юридически, ни тем более политически больше свободы у парламента не станет – ГД по-прежнему будет под дамокловым мечом президентского решения.
  2. чч. 3, 4 ст. 117: блокировка вотирования недоверия (отказа в доверии) Правительству: ГД не имеет возможности настаивать на сложении Правительством своих полномочий, поскольку даже выразив недоверие (отказав в доверии) Президента будет решать, соглашаться с ГД или все-таки лучше присмирить неспокойный парламент, заменив его новым созывом.

Как представляется, именно ч. 4 ст. 111 и чч. 3, 4 ст. 117 являются фундаментальными в плане определения формы нашего государственного строя – последнее решение в споре между Правительством (де-факто – Президентом) и ГД будет принимать Президент. Ни одна из этих норм не предполагается к пересмотру. Это означает, что анонсированный «больший баланс» между ветвями государства – нереализуeмое пожелание, если, конечно, он изначально не был лукавством перед камерами.

Форма государственного правления – это способ организации верховной власти в го­сударстве.

По формальному источнику власти формы правления делятся на монархии и республики.

В монархии источником власти является одно лицо. Оно получает свой пост по на­следству, независимо от воли избирателей.

Монархии делятся на абсолютные и кон­ституционные. При абсолютной монархии имеет место неограниченная власть главы государства (Саудовская Аравия, Катар, Оман). При конституционной монархии власть главы государства ограничена законом. Конституционная монархия, в свою очередь, подразделяется на дуалистическую и парламентскую. В дуалистической монархии глава государства обладает значительной исполнительной властью (Иордания, Кувейт, Марокко). В парламентской монархии полномочия главы государства ограничены представительскими функциями. В этом случае главной фигурой в структуре верховной власти является премьер-министр.

Монархия как форма правления сохраняется сегодня в 1/3 стран мира.

В республике источником власти является народное большинство, и высшие орга­ны власти формируются народом. Выделяют три вида современных республик: парламентские, президентские и полупрезидентские. Они различаются соотношением полномочий законодательной, исполнительной власти и власти главы государства.

Парламентская республика.

В парламентской республике правительство:

а) формируется партиями, имеющими большинство в парламенте;

б) несет перед парламентом политическую ответственность (это означает право парламента отправить правительство в отставку).

Президент:

а) является номинальным гла­вой государства (т.е. его пол­номочия ограничены предста­вительскими функциями, он не имеет реальной, т.е. исполнительной, власти);

б) избирается, как правило, пар­ламентом, а не народом;

в) имеет право распустить парламент.

Парламент:

а) формирует правительство;

б) может вынести правительст­ву вотум недоверия.

Суть парламентской республики заключается в том, что законодательная и ис­полнительная власть принад­лежит парламенту (исполнительная власть принадлежит парламенту в том смысле, что он формирует правительство, наделяет его полномочиями).

Президентская республика.

В президентской республике члены правительства назна­чаются президентом и подот­четны только ему (т.е. правительство форми­руется президентом).

Президент:

а) является одновременно главой госу­дарства и главой исполнитель­ной власти;

б) избирается народом;

в) политической ответственно­сти перед парламентом не не­сет (т.е. парламент не может отправить возглавляемое президентом правительство в отставку).

Однако сильный, обладающий исполнительной властью президент ограничен как минимум двумя существенными «но»:

1) президенту нужна поддержка пар­ламента в вопросах бюджета;

2) он не может распустить пар­ламент.

Первое «но» связано с меха­низмом сдержек и противовесов, на основе которого функционирует система государственной власти в президентской республике. Меха­низм сдержек и противовесов — это, другими словами, механизм взаимного ограничения властей. Его особое значение в президентской республике обусловлено тем обстоятельством, что, в отличие от парламентской республики, где правительство формируется парламентом, здесь парламент и президент, возглавляющий правительство, имеют равный и независимый друг от друга статус. В условиях, когда парламент не может повлиять на политику правительства путем изменения физического состава прави­тельства, т.е. не име­ет права отправить правитель­ство в отставку, особое значение приобретают средства непрямого влияния парламента на по­литику правительства. Среди таких средств важнейшим является утверждение парламентом предложенного правительством проекта бюдже­та. Корректируя доходные и расходные статьи при обсуждении проекта бюджета, парламент тем самым определяет финансовые параметры политики правительства, а значит, и саму эту политику. Таким образом, процедура утверждения бюджета парламентом в президентской республике приобретает второй смысл, которого она не имеет в парламентской республике: это важней­ший элемент механизма сдержек и противовесов властей, т.е. важнейшее средство влияния парламента на правительство в усло­виях, когда парламент не может отправить правительство в отставку.

Второе «но» связано с тем, что президент в президентской республике является одновременно главой исполнительной власти. В этих условиях роспуск президентом как главой государства парламента будет означать сосредоточение государственной власти в его руках как главы исполнительной власти. Тем самым нарушается основополагающий принцип демократии – разделение властей. В парламентской же республике президент может распустить парламент именно потому, что он не имеет реальной, т.е. исполнительной власти. Такой глава государства выступает в качестве арбитра в случае спора между парламентом и правительством, либо принимая отставку правительства и поручая лидеру другой партии в парламенте сформировать новое правительство, либо распуская парламент и назначая новые парламентские выборы. Его достоинство как арбитра при этом заключается именно в его нейтральности, незаинте­ресованности: ни в том, ни в другом случае он ничего не получает для себя лично – у него как не было реальной власти, так и не появляется;

г) является верховным главнокомандующим;

д) имеет право отлагательного вето на решения парламента (т.е. право возврата закона на повторное рассмотрение в парламент. Это означает, что у президента есть право утверждения законов, принятых парламентом).

Последние две черты являются общими для президентской и полупрезидентской республик.

Парламент:

а) решает вопросы бюджета;

б) имеет право вето на должностные назначения президента;

в) вправе начать процесс им­пичмента против президента.

Сутью президентской республики является сотрудничество законо­дательной (в лице парламен­та) и исполнительной (в лице президента) власти.

Полупрезидентская республика.

В полупрезидентской республике правительство:

а) формируется совместно пре­зидентом и главой правитель­ства;

б) несет двойственную ответст­венность: перед президентом и перед парламентом (это означает, что правом отставки правительства обладают как президент, так и парламент).

Президент:

а) избирается народом;

б) имеет право распустить пар­ламент;

в) имеет право единоличного введения чрезвычайного по­ложения, но на это время ут­рачивает право роспуска пар­ламента.

Парламент:

а) контролирует правительство через утверждение ежегодного бюджета;

б) может вынести правительст­ву вотум недоверия.

Сутью полупрезидентской республики является смешение черт парла­ментской и президентской рес­публик.

За годы существования института президентства в России глава государства через различные законы получил 469 дополнительных полномочий. В большинстве случаев президенту их делегируют законодатели, хотя такие полномочия выходят за рамки, которыми Конституция ограничивает президента. К такому выводу пришел завкафедрой конституционного и административного права Высшей школы экономики профессор Михаил Краснов, исследовав законодательную практику последних 17 лет. Президентская сторона не согласна с господином Красновым.

Споры о президентских суперполномочиях начались еще на стадии разработки Конституции и не прекращаются с момента ее принятия в декабре 1993 года. Так, лидер КПРФ Геннадий Зюганов не устает повторять, что президент имеет полномочий больше, чем «имели царь, генеральный секретарь ЦК КПСС и Чингисхан вместе взятые». Полномочия «гипертрофированы», признает теперь один из разработчиков Конституции, член политкомитета партии «Яблоко» Виктор Шейнис. По его словам, Основной закон изначально делал президента сильной фигурой, «что отлично понимали конституционалисты». «Но тогда решались тактические задачи: для укрепления власти президента перед лицом натиска консервативных сил, чтобы вести экономическую реформу, социальные преобразования, пошли на несколько непропорциональное увеличение полномочий президента»,— рассказывает господин Шейнис.

С годами выяснилось, что фигуру президента усиливает не только Конституция, но еще и законы, принимаемые в исполнение ее положений. По подсчетам Михаила Краснова, принято 115 законов, нормы которых, расширяя компетенцию президента, делегируют главе государства 469 полномочий. Но показательно не количество, а характер приобретенных полномочий.

Помимо сфер, за которые президент отвечает по Конституции (это национальная безопасность, внешняя политика, взаимодействие органов госвласти, отчасти — кадровая политика в отношении правительства и судей), его полномочия, считает господин Краснов, распространились также на экономику, культуру, образование, федеративные отношения, организацию деятельности госорганов, общественных объединений и т. д.

В соответствии с Конституцией, как утверждает эксперт, «президент может совершать действия, но не определять правила, то есть все полномочия в Конституции распорядительные», и в ней не сказано, что президент устанавливает порядок, принимает указы нормативно-регулирующего характера. Однако «наш законодатель вообще не обременяет себя процессуальным регулированием». Поэтому большое число (220) регулятивных полномочий передано президенту. Например, значительные права в сфере контроля над чиновниками дает президенту закон «О государственной гражданской службе РФ».

Отдельно Михаил Краснов выделяет 80 кадровых полномочий главы государства. Под ними подразумевается право не только назначать на должности, но и присваивать звания, чины, привлекать к дисциплинарной ответственности, поощрять и влиять на «социальный статус» людей, в том числе не состоящих на госслужбе. «Имеются в виду члены совещательно-консультативных органов при президенте»,— объясняет господин Краснов. Это же касается и Общественной палаты. Кадровые полномочия президента, как отмечает эксперт, действуют не только в сфере безопасности и обороны, «но и в областях федеративных отношений, высшего образования, Центробанка, судебной власти, прокуратуры, организации госкорпораций».

Исследование позволило выявить и динамику законодательного наделения президента новыми полномочиями. «Новыми,— объясняет эксперт,— поскольку большинство из них трудно назвать полномочиями, конкретизирующими президентские функции». Так, Борис Ельцин получил в 1993-1999 годах 168 таких полномочий, второй президент, Владимир Путин, приобрел (в 2000-2008 годах) 234 полномочия, а третий, Дмитрий Медведев,— только 67 за 2008-2010 годы. Впрочем, причины, по которым полномочия передавались президенту Ельцину и президенту Путину, разные.

Полномочия, которые давались Борису Ельцину, соответствовали функциям президента и «были связаны с силовым блоком». Конституция, объясняет Михаил Краснов, писалась под президента, который будет «и гарант, и реформатор»: «В этой ситуации все остальные институты деградируют. Авторы не могли предположить, что Борис Николаевич не вечный. Когда пришел другой человек, оказалось, что парламент можно подмять под себя». «Наращивание полномочий» в других областях стало возможно с изменением политического режима, отмечает Михаил Краснов, что и привело к закручиванию гаек. Уже «деградировавший» парламент слишком много полномочий отдал президенту, считает господин Краснов. С приходом к власти Владимира Путина стали появляться полномочия, которые «впрямую нарушают смысл Конституции»: назначение губернаторов, фактически назначение председателей высших судов, Счетной палаты (СП). К тому же «президент стал фактически патроном госслужащих». «Через это он имеет возможность влиять на все ветви власти»,— заключает Михаил Краснов.

«Конституция — это такой нормативно-правовой акт, который описывает, можно сказать, скелет политической системы, властный каркас государства, параметры общества, экономической жизни, других основных срезов»,— заявил «Ъ» полномочный представитель президента в Госдуме Гарри Минх. И если в каком-либо из законов «что-то добавляется в объеме полномочий любого из институтов власти, то это не выход за пределы Конституции». Например, федеральные выборы в стране проводит Центризбирком — орган, «которого нет в Конституции». Причем формируют его, как подчеркивает господин Минх, на паритетных началах президент, Совет федерации и Госдума, хотя в Конституции это «не упомянуто ни в полномочиях каждой из палат Федерального собрания, ни в полномочиях президента».

Не видит Гарри Минх отхода от конституционных норм и в изменившемся порядке формирования СП, которая сообразно духу Конституции считается инструментом парламентского контроля над исполнительной властью. Но в тексте Конституции, уточняет господин Минх, ничего не сказано о «порядке формирования» СП. Указано лишь, что руководителей СП и аудиторов «назначают на должность» члены Совета федерации и депутаты Госдумы. Они полностью сохранили за собой это полномочие даже после 2006 года, когда сами же через закон дали президенту право подбирать кандидатуры на все должности в СП и вносить их на рассмотрение палат парламента. Схожей логики придерживается Гарри Минх и в отношении появившегося в 2005 году полномочия президента подбирать кандидата в губернаторы и права распускать региональный парламент, если он категорически не одобрит кандидата. Ведь «президент вправе и Госдуму распускать, если она трижды откажется утверждать его кандидатуру в премьеры», поясняет господин Минх.

В целом же президентский полпред уверен, что законодательное нормотворчество никак не меняет утвержденные Конституцией «форму правления государством и политическую систему». Под воздействием законов меняется только «политический режим», но такое, по его словам, происходит и во всех странах развитой демократии. К примеру, политический режим, который был в США при Джордже Буше, заметно отличается от нынешнего режима.

Иными словами, споры о суперполномочиях президента с момента их возникновения остаются неразрешимыми. Одни ведут речь о «духе Конституции», другие оперируют ее «буквой». Между тем «политический режим» в России менялся всего один раз, хотя государство возглавляет уже третий президент. Разрешить окончательно спор о суперполномочиях может по Конституции только Конституционный суд (КС). Но обратиться в КС с подобными запросами вправе только законодатели, которые в сложившемся политическом режиме делать этого не станут. А появления других законодателей в ближайшее время ожидать не приходится. В том числе и благодаря развитию, которое в последние десять лет получила через различные законы не изменяемая по Конституции политическая система.

Максим Иванов, Виктор Хамраев

Цена вопроса

Ярослав Шимов, радио «Свобода»

Бывшие соцстраны, подобно России, были вынуждены создавать демократические институты, в том числе президентский пост, почти с нуля, руководствуясь прежде всего западными традициями и моделями. За 20 лет экс-бараки соцлагеря накопили любопытный опыт политического строительства.

В большинстве стран Центральной и Восточной Европы (ЦВЕ) нет долгой традиции демократического правления. До прихода коммунистов там доминировали авторитарные националистические режимы. Исключение — Чехословакия, где с 1918 по 1938 год существовала демократическая республика. 17 из 20 лет ее возглавлял президент-основатель Томаш Г. Масарик. Его влияние и посмертный авторитет были таковы, что даже коммунисты не решились отменить «буржуазный» пост президента. После революции 1989 года и распада федерального государства президенты ни в Чехии, ни в Словакии не получили таких полномочий, как когда-то Масарик. Но сохранилась, прежде всего в Чехии, заложенная им традиция восприятия президента как морального авторитета и национального символа. Это не значит, что чешские президенты — фигуры неприкасаемые, но градус полемических нападок на них в стране обычно не так высок, как на других политиков.

В Польше сделана ставка на баланс ветвей власти, при котором сейм и формируемое его большинством правительство доминируют, но президент республики имеет заметное влияние. Полезным для польской демократии оказалось то, что трем из четырех президентов пришлось работать с премьерами из партий-соперниц. Хотя конфликты между президентом и правительством, особенно при Лехе Качиньском, были часты, президентство аккумулировало большой символический капитал. После гибели Качиньского уважение и скорбь выражали даже его противники, причем эти чувства относились прежде всего к институту главы государства как символу национального единства.

Пожалуй, эта роль и является главной, отведенной президентам в ЦВЕ. Большинство стран региона — парламентские республики, где роль главы государства в основном церемониальна. (В качестве образцов использовались модели послевоенных ФРГ и Италии, которым тоже пришлось избавляться от наследия диктатур.) В этом смысле восточноевропейские президенты — политические родственники монархов Западной Европы, формально безвластных, но пользующихся непрямым влиянием и общественным весом. Правда, будучи профессиональными политиками, президенты иногда борются с «призраком британской королевы», пытаясь порулить в обход своего конституционно скромного положения. Это может кончиться плачевно, как показывает пример Роландаса Паксаса, отстраненного в 2004 году от должности президента Литвы.

Отказ от коммунизма в ЦВЕ трактовали и как отказ от концентрации власти в руках одного человека. Результатом стали тщательное следование принципу разделения властей, относительное ослабление полномочий главы государства и жесткая зависимость состава правительства от представительства политических партий в парламенте. При всех недостатках восточноевропейской политики, изрядно коррумпированной, часто непоследовательной и популистской, создание устойчивых парламентских демократий — явный успех последних 20 лет.

Понятие формы правления является ключевой категорией в раскрытии институциональных и нормативных особенностей организации государственной власти. В современной литературе по государствоведению форма правления традиционно определяется как характеристика структуры и взаимоотношений высших органов государства .

Форма государства определяется ее содержанием, которое образуют прежде всего высшие органы государственной власти. Последние составляют основу совокупности структурных элементов формы правления. Вместе с тем, высшие органы государства пребывают между собой в определенных нормативно установленных взаимоотношениях. Эти взаимоотношения и выражают ту или иную форму (внутреннюю структуру, внутреннюю организацию) государства, придавая ей содержательную целостность. Поэтому хотя форма правления является структурной организацией государственной власти и отражает «структурный тип государства», компетенционные взаимосвязи между высшими органами государства являются ее важнейшими системообразующими элементами. По сути, без понимания особенностей компетенционных взаимосвязей между высшими органами государства невозможно понимание конститутивных черт конкретных форм правления. Таким образом, понятие формы государственного правления раскрывается не только в анализе организации высших органов государственной власти, но и в анализе устойчивых взаимоотношений между этими органами. Итак, элементами формы государственного правления являются совокупность способов и порядок формирования высших органов государства, принципы их организации и взаимодействия, способ распределения полномочий между ними и их взаимной ответственности .

Форма правления отражает как институциональные, так и нормативные особенности организации государственной власти, поскольку сущностные характеристики любой формы правления всегда выражены в ее конституционно-правовых признаках.

Форма правления институционализирует ком-

петенционные взаимосвязи прежде всего между теми высшими органами государства, которые функционально сочетаются с законодательной и исполнительной властями, а также отражает нормативно-институциональные особенности орга-

низации самой исполнительной власти . Упомянутые взаимосвязи, будучи охвачены единой нормативной системой, характеризуются целостностью и относительной стабильностью. Более того, форма правления является совокупностью высших органов государства, компетенционные взаимосвязи между которыми отражают определенную логику организации власти. В этом отношении любой тип формы правления с неизбежностью должен проявлять присущую только ему логику взаимосвязей между своими элементами. Критическое нарушение необходимой внутренней взаимозависимости и взаимообусловленности элементов несет в себе угрозу возникновения неразрешимых противоречий в действиях органов государственной власти, в конце концов, влечет нефункциональность формы правления.

Как способ организации государственной власти форма правления определяет соответствующий набор органов власти, роль и место каждого из них в механизме государства. Хотя в качестве формообразующих (таких, которые решающим образом влияют на структурную организацию государства) высших органов власти в современных государствах выступают глава государства, парламент и правительство, адекватное понимание формы правления невозможно без учета правового статуса высшего судебного органа общей юрисдикции (или совокупности высших специализированных судебных органов), органа конституционной юрисдикции. Объективно, что проблематика формы правления связана с анализом функциональной природы ее упомянутых структурных составляющих.

Президентская республика стала исторически первой классической республиканской формой правления. Ключевыми признаками президентской республики являются легитимация власти главы государства прямо или косвенно избирательным корпусом, а также осуществление президентом функций главы государства и главы исполнительной власти.

В этой форме правления (о чем, в частности, наглядно свидетельствуют композиция и содержание конституций ряда государств с президентско-республиканской формой правления) буквально воспринята и реализована идея Ш.-Л. Монтескье об осуществлении всех функций государства органами законодательной, исполнительной и судебной власти. Упомянутая идея иногда непосредственно сформулирована в соответствующих основных законах. «Верховная власть Федерации делится для своего осуществления на законодательную, исполнительную и судебную», ‒ закреплено, например, в Конституции Мексики 1917 г. (ст. 49) . Такой подход предусматривает применение так называемого жесткого разделения соответствующих властей и объясняет необходимость структурно-функциональной интеграции президента в одну из них. Принимая во внимание объективное функциональное тяготение президента к исполнительной ветви власти, выбор в пользу его отождествления с этой ветвью в президентской республике выглядит вполне логичным.

«Жесткость» разделения властей предполагает значительную автономию органов власти относительно друг друга, с точки зрения как их организации, так и деятельности, в частности, сравнительно ограниченное число легальных инструментов функционального проникновения органов власти в сферу компетенции друг друга – сдержек и противовесов. В формально-правовом плане взаимосвязь между законодательной и исполнительной властями в условиях их жесткого разделения выражается лишь в том, что органы исполнительной власти обязаны выполнять законы, принятые парламентом. При таком подходе правительство рассматривается как исполнительный орган, лишенный каких-либо средств воздействия на парламент, кроме права отлагательного вето, которое принадлежит президенту фактически как главе государства.

Такие характерные для классической президентско-республиканской формы правления элементы системы сдержек и противовесов, как законодательное вето президента, импичмент главы государства, а равно и финансовые прерогативы парламента, «восходят к идеям, изложенным Монтескье в его знаменитом трактате «О духе законов» .

Идея жесткого разделения властей предполагает отсутствие у президента (как и у возглавляемых им исполнительных органов) права законодательной инициативы. Соответствующее правило, однако, соблюдается в президентских республиках далеко не повсеместно. Например, органы исполнительной власти конституционно определены субъектом права законодательной инициативы практически во всех латиноамериканских президентских республиках.

Отсутствие у главы первой президентской республики – президента Соединенных Штатов Америки права законодательной инициативы также несло в себе отпечаток взглядов Ш.-Л. Монтескье, который считал, что исполнительная власть не должна иметь соответствующего права: «Нет даже необходимости, чтобы она (исполнительная власть – Р.М.) вносила свои предложения» . Такая особенность жесткого разделения властей имеет свою логику: в классической президентско-республиканской форме правления отсутствие у высшего органа исполнительной власти права законодательной инициативы корреспондирует внепарламентскому способу формирования правительства. Как следствие, орган законодательной власти оказывается лишенным эффективных рычагов влияния на процесс формирования руководящего звена в системе органов исполнительной власти и возможности определять правительственный курс, как и само правительство ‒ возможности активно и непосредственно влиять на законодательную политику парламента. Жесткость разделения властей отражается и в том, что президент, который олицетворяет исполнительную ветвь власти и возглавляет правительство, не может распускать парламент, а последний, в свою очередь, не имеет права увольнять должностных лиц исполнительной власти, если они только не нарушили закон. В своей деятельности они не нуждаются в политическом доверии парламента.

Наличие у президента права досрочно прекращать полномочия парламента, полагали отцы-основатели Соединенных Штатов Америки, деформировало бы конституционно установленную систему сдержек и противовесов и повлекло бы доминирование в механизме государства исполнительной ветви власти (президента).

Классической президентской республике при-

суща специфическая рациональность института главы государства, в этой форме правления вся полнота исполнительной власти принадлежит президенту. Конституция Соединенных Штатов Америки 1787 г. (разд. 1 ст. II), например, гласит: «Исполнительная власть предоставляется Президенту Соединенных Штатов» . «Исполнительная власть возлагается на Президента Филиппин», ‒ указано в Конституции Филиппин 1987 г. (ст. 1 ч. VII) . В президентской республике правительство как независимый коллегиальный высший орган исполнительной власти отсутствует. Последнее обстоятельство объективно предполагает отсутствие должности премьера и института контрасигнатуры. Хотя в Бразилии, например, введены должности министров, и применяется формальная контрасигнация актов президента профильным министром, министры не могут отказаться от скрепления актов президента и лишены возможности принимать самостоятельные решения. Это административные министры. Такой же характер власти государственных секретарей (эквивалент министров) в Мексике – другой президентской республике. Конституция Мексики 1917 г. (ст. 89, 92) устанавливает требование контрассигнации всех актов президента профильными секретарями, однако последних президент имеет право «назначать и смещать по своему усмотрению» . Приведенные особенности организации исполнительной власти исключают любое дублирование и конкуренцию полномочий в сфере ее компетенции. Это объясняет, почему президентской республике не известен дуализм исполнительной власти – обязательный атрибут смешанной республиканской формы правления, в которой президент и премьер-министр часто соперничают между собой за доминирующее влияние на правительственную деятельность. При этом формирование администрации главы государства никоим образом не связано с парламентской инвеститурой – этот институт соответствующей форме правления также не известен. Способ формирования правительства в президентско-республиканской форме правления в строгом смысле слова внепарламентский. Хотя конституционные тексты могут устанавливать определенные формы участия законодательного органа в процедуре формирования правительства, они существенно ограничены. Например, Конституция Соединенных Штатов Америки 1787 г. (разд. 2 ст. II) указывает, что «Президент… назначает на должности и по совету и с согласия Сената вводит в должности послов, других официальных представителей и консулов, судей Верховного Суда и всех должностных лиц Соединенных Штатов…» . Конституция Филиппин 1987 г. (ст. 18 ч. VI; ст. 16 ч. VII) требует, чтобы соответствующие кандидатуры президент назначал после их предварительного одобрения специальной Комиссией по назначению государственных служащих. Упомянутая Комиссия образуется из равного числа членов нижней и верхней палат парламента, возглавляет ее председатель верхней палаты . Тем не менее, в обеих странах сохраняется внепарламентская модель назначения, поскольку в обоих случаях контроль законодательного органа за назначением не носит политического характера (проверяется только компетентность и моральный облик кандидата на должность).

Внепарламентский способ формирования правительства влечет отсутствие в президентской республике такого базисного для парламентарных и смешанных республиканских форм правления института, как парламентская ответственность правительства. Не ответствен перед парламентом за проводимую правительством политику и президент ‒ высшее должностное лицо в системе органов исполнительной власти.

В президентской республике также жестко соблюдается принцип несовместимости: одно и то же лицо не может иметь мандат члена парламента и быть министром одновременно. Конституция Соединенных Штатов Америки (разд. 6 ст. 1), в частности, гласит: «Ни сенатор, ни представитель в течение срока, на который они избраны, не могут быть назначены на какую-либо другую должность, учрежденную Соединенными Штатами… и ни одно лицо, состоящее в должности, учрежденной Соединенными Штатами, не может быть членом любой из палат, пока пребывает в этой должности» .

Отсутствие в президентской республике ряда элементов системы сдержек и противовесов, которые являются типичными для этой системы в европейских парламентарных и смешанных республиках, вызывает необходимость в неформальных политических договоренностях как вспомогательных средствах успешного функционирования механизма государства в условиях жесткого разделения властей. Поэтому в президентско-республиканской форме правления функционирование механизма государства всегда несет в себе угрозу опасного противостояния законодательной и исполнительной властей, а ее эффективность, как и других форм правления, напрямую зависит от способности властвующих партийно-политических сил к конструктивному сотрудничеству. И хотя жесткое разделение властей не предполагает, что президент может действовать в единоличном порядке, не согласовывая свои решения с другими высшими органами государства, важно помнить, что президентской республике не известны институциональные механизмы разрешения конфликта между законодательной и исполнительной ветвями власти. Внепарламентский способ формирования правительства и отсутствие института парламентской ответственности правительства существенно повышают риск такого конфликта. К тому же отсутствие парламентской ответственности правительства существенно снижает эффективность форм парламентского контроля над органами исполнительной власти .

Президентскую республику, однако, не характеризует крайняя фрагментарность взаимодействия ветвей власти. Объективно, что и в этой форме правления необходимость предупредить узурпацию власти делает безальтернативным взаимный контроль между высшими органами государства через систему сдержек и противовесов. Поэтому в президентской республике существуют другие конституционно-правовые инструменты ограничения власти главы государства. К числу их следует отнести бюджетные полномочия парламента . Используя бюджетные полномочия, Конгресс Соединенных Штатов Америки, например, контролирует деятельность лично главы государства и всех подчиненных ему исполнительных органов, прежде всего тем, что может отказать им в ассигновании той или иной деятельности или регулировать объем этой деятельности.

Едва ли не важнейшее сдерживающее президента Соединенных Штатов средство – прецедентные решения Верховного Суда. Обобщенность формулировок Конституции Соединенных Штатов Америки в условиях доминирования прецедентного права влечет ситуацию, при которой нормы Конституции, в частности те, которые устанавливают статус президента, не являются нормами прямого действия и не применяются непосредственно. Конституционные нормы применяются в интерпретированной Верховным Судом прецедентной форме . Как следствие, в государственно-правовой системе Соединенных Штатов Верховный Суд является субъектом, который устанавливает реальные объем и характер власти Президента. Таким образом, защита Конгресса Соединенных Штатов от посягательств главы государства обеспечивается прецедентами Верховного Суда. Однако в других президентских республиках такие обстоятельства, как слабость парламента и политическая зависимость органа, осуществляющего конституционный контроль, возможность президентов действовать в обход парламента посредством использования права регламентарного нормотворчества и скрытых полномочий, грозят сделать исполнительную власть, возглавляемую главой государства, фактически бесконтрольной.

Поскольку президент совмещает функции главы государства с функциями главы исполнительной власти, в президентской республике отсутствуют какие-либо сдержки и противовесы в отношениях между правительством и главой государства. В соответствующем статусе президент вполне самостоятельно смещает министров и других должностных лиц исполнительной власти. Для таких действий от президента не требуется четких обоснований: его нельзя заставить работать с теми членами президентской команды, с кем он работать не может и не желает. Следствием исключительных кадровых полномочий главы государства в правительственной сфере является обычно однопартийный состав правительства: президент назначает министров из числа своих партийных лидеров.

Политику в исполнительной сфере также формирует исключительно президент. Под руководством главы государства проходят официальные заседания совета министров, на которых решаются наиболее важные вопросы, а позиция министров во время голосования имеет чисто совещательный характер.

Учитывая, что в государствах с президентско-республиканской формой правления в статусе президента сочетаются полномочия главы государства и главы правительства, природа института президента является здесь неопределенной. В приведенных выше характеристиках президентской республики заметна ее генетическая связь с дуалистической монархией.

Особенные черты президентской республики, как и всякой другой формы правления, существенно детерминируются политическими факторами. Однако в этой форме правления институционализация партийной власти в механизме государства не достигает такого уровня, как в западно- и центральноевропейских парламентарных или смешанных республиках, где формирование, деятельность и прекращение существования правительства непосредственно связаны с партийным большинством в законодательном органе. Практика взаимодействия законодательной и исполнительной ветвей власти в условиях жесткого разделения властей свидетельствует, что партийная принадлежность главы правительства и парламентского большинства производит, по сравнению с парламентарной и смешанной республиками, заметно меньшее влияние на стабильность функционирования государственного механизма. Это ослабляет возможное деструктивное воздействие парламентских партийных фракций на взаимоотношения между органами законодательной и исполнительной власти. В то же время в президентской республике слабая партийная связь между парламентом и администрацией президента сама по себе снижает уровень политической ответственности последней.

Обобщая характеристику особенностей государственного механизма президентской республики, важно отметить, что в этой форме правления организация власти по своей сути (возложение ключевых полномочий в осуществлении исполнительной власти на одного человека) делает политический процесс определяюще зависимым от качеств человека-президента и его непосредственного окружения.

В специальной литературе часто и небезосновательно встречается утверждение, что единственным примером удачного построения демократической государственности с президентской формой правления являются США. В Западной Европе практика концентрации в одном лице полномочий главы государства и главы правительства повлекла глубинные реакционные политические последствия. Сосредоточение в руках Адольфа Гитлера полномочий Рейхспрезидента и Рейхсканцлера стало ключевым моментом в процессе скатывания Германии к тоталитаризму. Сочетание полномочий главы государства и главы правительства в одном лице было далеко не случайным атрибутом авторитарной диктатуры Франсиско Франко. Следует считать вполне обоснованным тот факт, что в современных демократических государствах Западной и Центральной Европы форма правления упомянутой концентрации полномочий не предполагает. Строго следуя устоявшимся в теории государства и права критериям классификации форм правления, в настоящее время фактически ни одно европейское государство не представляется также возможным отнести к странам с классической президентско-республиканской формой правления.

Действительно, президентское правление негативно сказывается на функциональных характеристиках государственного механизма и, как следствие, легитимности власти. За исключением Соединенных Штатов Америки, все остальные президентские республики слабые, они регулярно становятся жертвой переворотов и потрясений. Попытки повторить эту модель, которая воспринималась как ключ к формуле успеха, нигде не привели к желаемому результату, но чаще всего − к деградации, гражданским войнам и т. п. Имеющийся опыт функционирования президентской республики во многих государственно-правовых системах позволяет сделать вывод: она потенциально опасна для демократии. Причина, объясняющая, почему президентская республика не представляет угрозы для демократии в стране, в которой она возникла, довольно проста. Для эффективного функционирования президентской республики необходим слишком широкий набор политико-правовых компонентов. Среди них – особенности партийной системы страны (в условиях двухпартийной системы принадлежность президентов к правящим партиям предполагает, что одна из них контролирует «своего» президента, опасаясь поражения на очередных выборах), жесткое разделение властей, доминирование прецедентного права над позитивным правом, устоявшиеся традиции демократии, в частности, парламентаризма, федерализм, высокий уровень политической и правовой культуры населения, развитое гражданское общество и т. д. Необходимый набор соответствующих компонентов оказался присущим только политической системе Соединенных Штатов Америки. В континентальной Европе довоенного периода упомянутые компоненты демократии отсутствовали или были слишком слабыми, чтобы противостоять растущему авторитаризму правительственных структур. Вполне возможно, что опыт организации президентской республики в Соединенных Штатах Америки уникальный , и пытаться его повторить не стоит.

Президентские республики, бесспорно, эффективны в переходные периоды развития государственности. Как разновидность лидерской формы правления президентская республика может стать даже безальтернативной в ситуации, когда существует особая необходимость оперативного принятия решений (чего не могут обеспечить более децентрализованные формы правления) для проведения масштабных реформ, с преодолением открытого или скрытого сопротивления новым формам экономической или политической жизни, и когда успех демократических преобразований, в силу неразвитости институтов демократии в среде гражданского общества, в решающей степени зависит от личных характеристик главы государства и его окружения. В стабильные периоды развития государственности, однако, сохранению президентской формы правления нельзя найти достаточных обоснований, поскольку потенциальные преимущества президентской республики не компенсируют скрытой в ней угрозы для демократии. Президентско-республиканская форма правления в условиях неразвитой партийной системы − одна из самых неудачных конструкций власти, как с точки зрения отсутствия эффективных инструментов контроля гражданского общества над властью, так и учитывая неспособность последней быть ответственной, проводить конструктивную, целостную и последовательную политику, которая бы отражала реальные общественные интересы. Ведь малоконтролируемая единоличная власть главы государства как гарантия демократии − это исключение из правила. А правило состоит в том, что такая власть обычно авторитарна. Упомянутое обстоятельство следует принять во внимание при оценке перспектив институционализации президентской республики в посткоммунистических странах Восточной Европы и Азии. Его игнорирование влечет риск трансформации президенциализма в сверхпрезиденциализм латиноамериканского образца.

История существования президентских республик дает, таким образом, ценный опыт, который важно учесть в государственном строительстве посткоммунистических стран. Этот опыт приобретает особенное значение в конституционном нормотворчестве постсоветских республик с формально смешанной республиканской формой правления. Во многих из этих стран, по крайней мере на начальном этапе их суверенного существования, неосторожная президенциализация формы правления на фоне авторитарных тенденций функционирования государственной власти и неразвитости демократических политических институтов имела своим последствием разрушение логики организации власти, присущей смешанной республике, и стала одной из важнейших причин развития явления сверхпрезидентства. Упомянутый опыт, в частности, свидетельствует, что право президента упразднять правительственные акты в сочетании с дискреционным правом главы государства прекращать полномочия премьера и других членов правительства полностью устраняет такой конститутивный признак смешанной республики, как дуализм исполнительной власти, и нивелирует значение института контрасигнатуры. Во многих президенциализированных постсоветских республиках административная зависимость членов правительства от главы государства превратила правительство в орган исполнительной власти президента, а последнего ‒ в фактического главу исполнительной власти. Не удивительно, что президент в силу такой функциональной переориентации оказался неспособен к исполнению роли координатора-арбитра в системе взаимодействий органов государственной власти. Уровень конституционно-правовой и политической президенциализации формы правления в ряде постсоветских республик актуализировал вопрос о допустимости и научной корректности ее классификации как смешанной республики.

Чрезмерная президенциализация формы правления и негативные последствия сверхпрезидентства в странах постсоветского пространства наглядно свидетельствуют, что стремление усилить конституционно-правовой статус президента в соответствующих условиях должно реализоваться очень взвешено. Объективно, что в переходный период развития государственности президент призван осуществлять целенаправленное консолидирующее влияние на ключевые сферы общественной и политической жизни страны. Вместе с тем, расширение объема полномочий президента, прежде всего, в исполнительной сфере должно быть сбалансировано независимым статусом правительства и соответствующим согласованием действий главы государства с политической волей правительства посредством института контрасигнатуры. Последнее возможно лишь в условиях обеспечения дуализма исполнительной власти. Нет нужды объяснять, что сильная президентская власть требует и адекватного развития института конституционно-правовой ответственности главы государства.

В условиях высокого конфликтного потенциала властвующих субъектов – высших органов государства востребованной становится их соответствующая структурно-функциональная автономия. Конструирование формы правления в упомянутых условиях необходимо осуществлять в направлении выбора простых и четких конструкций соответствующих институтов и наделения в необходимых случаях полномочиями для решения определенного вопроса только одного органа государственной власти или должностного лица, избегая чрезмерного увлечения установлением механизмов совместного осуществления полномочий. Такой подход может предполагать выборочную интеграцию в национальную форму правления элементов жесткого разделения властей.

Пристатейный библиографический список

1. Гомеров И. Государство и государственная власть. М.: Издательство ЮКЭА, 2002.

2. Егоров С. Конституционализм в Соединенных Штатах Америки: правовые аспекты // История буржуазного конституционализма ХІХ в. М.: Наука, 1986.

3. Коврякова Е. Парламентский контроль: зарубежный опыт и российская практика. М.: Городец, 2005.

4. <Конституция Мексиканских Соединенных Штатов 5 февраля 1917 года (с позднейшими изменениями)> http://www.concourt.am.

5. <Конституция Республики Филиппины> http://worldconstitutions.ru/archives/36/9.

6. Конституция Соединенных Штатов (1787 г.) // Боботов С., Жигачев И. Введение в правовую систему США. М.: НОРМА, 1997.

7. Монтескье Ш.-Л. О духе законов // Монтескье Ш.-Л.

Избр. произв. М.: Государственное издательство политической литературы, 1955.

8. Тарбер Джеймс. Истоки разделенной демократии // Разделенная демократия. Сотрудничество и конфликт между Президентом и Конгрессом. М.: Прогресс: Юниверс, 1994.

10. Филиппов С. Судебная система США. М.: Наука, 1980.

11. Черкасов А. Глава государства и правительство в странах современного мира (Конституционно-правовое регулирование и практика). М.: Экзамен, 2006.

12. Чиркин В. Государствоведение. М.: Юристъ, 2000.

13. Шаповал В. Сравнительное конституционное право. К.: Княгиня Ольга, 2007.

References (transliterated)

1. Gomerov I. Gosudarstvo i gosudarstvennaja vlast’. M.: Izdatel’stvo JuKJeA, 2002.

3. Kovrjakova E. Parlamentskij kontrol’: zarubezhnyj opyt i rossijskaja praktika. M.: Gorodec, 2005.

4. <Konstitucija Meksikanskih Soedinennyh Shtatov

5 fevralja 1917 goda (s pozdnejshimi izmenenijami)> http://www.concourt.am .

5. <Konstitucija Respubliki Filippiny> http://worldconstitutions.ru/archives/36/9.

6. Konstitucija Soedinennyh Shtatov (1787 g.) // Bobotov S., Zhigachev I. Vvedenie v pravovuju sistemu SShA. M.: NORMA, 1997.

8. Tarber Dzhejms. Istoki razdelennoj demokratii // Raz-

delennaja demokratija. Sotrudnichestvo i konflikt mezhdu Prezidentom i Kongressom. M.: Progress: Junivers, 1994.

Записи созданы 8132

Добавить комментарий

Ваш адрес email не будет опубликован. Обязательные поля помечены *

Похожие записи

Начните вводить, то что вы ищите выше и нажмите кнопку Enter для поиска. Нажмите кнопку ESC для отмены.

Вернуться наверх