Международные санкции

Ключевым инициатором санкций уже долгое время выступают США. Они опережают всех остальных и по числу вводимых ограничений, и по эффективности инструментов. Ни в одной другой стране нет сходного доступа к информации и возможностей принуждения бизнеса к исполнению санкций. К тому же, американцы все более активно используют санкции экстерриториально или же трактуют свою юрисдикцию расширительно. Политика санкций других стран также представляет риск для бизнеса. Развиваются соответствующие механизмы ЕС. В России предпринимаются ответные меры на западные санкции, которые также затрагивают бизнес. Отдельная история – политика Китая. Здесь санкции менее формализованы, но в силу мощи китайской экономики и государства – потенциально и более чувствительны. В долгосрочной перспективе бизнесу придется учитывать все больше различных режимов санкций и адаптироваться к ним. Эффективное управление риском необходимо начинать с американских санкций как наиболее распространенных и глобальных. А также – с оценки рисков, связанных с национальными юрисдикциями, в которых работает бизнес.

Существует несколько распространенных стереотипов, которые могут оказать владельцам и менеджменту бизнеса медвежью услугу

Первый стереотип – если у меня нет злого умысла и компания преднамеренно не нарушает режимы санкций, значит риск для нее не актуален. Действительно, случаи преднамеренного нарушения существуют. Для некоторых велик соблазн получить сверхприбыль. В иных случаях компания может быть попросту агентом правительства или лиц, находящихся под санкциями. Американские регуляторы зачастую применяют к ним жесткие меры – блокируют их (печально известный SDN-List) или даже заводят уголовные дела. Однако существует множество случаев, когда компания попадает под штраф в силу незнания законов или неосторожности. Это хорошо видно по статистике штрафов за нарушение санкций – меры более мягкой в сравнении с блокированием, но все-равно довольно болезненной. С 2009 по настоящее время только Министерство финансов США взыскало штрафы с 216 нарушителей (данные Российского совета по международным делам – РСМД). Из них только в 32 случаев регулятор указывал на преднамеренные нарушения (willful violations). Тогда как в 80 случаях регулятор указывал на безответственную халатность (recklessness) компаний и менеджмента. В остальных случаях речь также в основном о различных формах неосторожности, ошибок в управлении, сбоях в аудите сделок и т.п.

Второй стереотип – государственные регуляторы обращают на нарушения крупных компаний, а средний и малый бизнес им неинтересны. Это ошибка. Да, крупные компании на слуху. Штрафы и иные санкции против них обязательно вызывают резонанс в прессе. Для американских регуляторов сам факт того, что компания является крупным и разветвленным бизнесом является отягчающим обстоятельством (если ты большой, позаботься о соблюдении законов). Среди попавших под штрафы или иные меры крупных компаний много. Но небольшие фирмы также подвержены риску. Можно выделить, как минимум, два десятка таких случаев. Хрестоматийный пример – дело против Epsilon Electronics за нарушение режима санкций против Ирана. В России же одним из наиболее известных стал случай американской Haverly Systems, оштрафованной в связи со сделкой с «Роснефтью».

С делом Haverly Systems связан и третий стереотип – регуляторы не цепляются к мелочам и сомнительным случаям, а обращают внимание только на вопиющие нарушения. Это не так. Штраф против Haverly Systems – результат весьма специфической и неочевидной интерпретации законодательства США. Платежи за услуги Haverly Systems были задержаны из-за проволочек в оформлении налоговых документов. Однако регулятор интерпретировал задержку фактически как кредитование «Роснефти» со стороны Haverly Systems, то есть как нарушение Директивы 2 Исполнительного указа 13662. Другой неочевидный случай, также связанный с «Роснефтью», – наложение штрафа на Exxon Mobil. Несколько контрактов между «Роснефтью» и Exxon Mobil подписал руководитель компании И.И. Сечин. Он находится в «черных списках» Минфина США, но не является держателем 50 или более процентов акций компании. Exxon Mobil была вынуждена заплатить штраф в 2 млн. долларов, однако затем оспорила это решение в суде.

Четвертый стереотип – «санкции за нарушение санкций» не страшны, если работать в иной юрисдикции. Опыт применения санкций США говорит об обратном. Многие страны (включая Россию, Китай и страны ЕС) критикуют Вашингтон за экстерриториальные санкции. Но бизнесу от этого не легче. Риск никуда не исчезает. С высокой долей вероятности американцы начнут расследование, если трансакция с подсанкционными лицами осуществлялась в долларах США, то есть через счета американских банков. То же касается «дочек» американских фирм, работающих за рубежом. Недавние примеры проблем «дочек» – расследования и последующие штрафы против Stanley Black and Decker, Aplichem GmbH, Kollmorgen и целого ряда других. Проблемы возникают при попытках сделок через третьи страны и компании (случай компании Acteon) или даже если нарушение де факто совершила третья сторона в третьей стране без ведома самого «нарушителя». Так недавно произошло с Appolo Aviation Group. Ее оборудование было сдано в лизинг компании из ОАЭ. Она, в свою очередь, передала его компании из Украины. А та – в находящийся под санкциями Судан. Ответчиком в итоге оказалась Appolo, с удивлением узнавшая о затейливой траектории движения своего оборудования и ставшей невольным нарушителем.

Пятый стереотип – если государственные регуляторы сразу не узнали о нарушениях, то о них можно забыть. Как вариант, если компания не знает о нарушениях, значит их нет. К сожалению, немало компаний узнает о нарушениях от регулятора спустя длительное время. По оценкам РСМД, средний промежуток времени между нарушением и заключением соглашения компании и регулятора о штрафе (в случае санкций Минфина США) занимает более 6 лет. Американский регулятор мотивирует компании самостоятельно раскрывать свои нарушения, снижая в этом случае штраф на 50%. Но что делать, если сама компания не знает о них? По данным РСМД, как минимум 135 компаний из 216 за последние 10 лет не раскрыли нарушения добровольно и заплатили штраф Минфину США в значительно большем размере. Многие попросту не знали о своих нарушениях.

Шестой стереотип. Санкционный комплаенс – избыточен. Или же существующий комплаенс хорош и не требует развития. Данные РСМД показывают, что как минимум у 88 попавших под штрафы компаний комплаенс либо отсутствовал, либо находился в неразвитом виде, что учитывалось регулятором как отягчающее обстоятельство. Пробелы санкционного комплаенса приводили к самым разным нарушениям. От банальной «юридической слепоты» – незнания законов и отсутствия оценок политического риска, до отсутствия ограничения для чрезмерно активных менеджеров, идущих на нарушения ради бонусов за продажи. 141 компания из 216 была вынуждена принять меры по развитию комплаенс. Уже постфактум компании усиливают персонал комплаенс, проводят аудит сделок, организуют тренинги, заказывают пособия и т.п. Но перед этим им приходится пройти через нервотрепку расследования и заплатить штраф.

Наконец, седьмой стереотип связан с работой в странах, которые находятся под санкциями и вводят контрмеры. Здесь срабатывает страх оказаться между молотом западных санкций и наковальней мер национального регулятора. В России, например, такие страхи подогрело обсуждение в 2018 г. поправок в Уголовный кодекс, которые предусматривали ответственность за соблюдение зарубежных санкций. Несмотря на то, что поправки приняты не были, само обсуждение оказало негативный эффект на восприятие риска деятельности комплаенс. На деле в задачу комплаенс входит объективная оценка всех существующих для компании рисков санкций, где бы не находился их источник. Национальный регулятор страны, находящейся под санкциями, также заинтересован в эффективной работе комплаенс, ведь он работает и на исполнение национальных норм. По крайней мере, вырастает вероятность того, что они будут адекватно проанализированы и оценены.

Какие требование сегодня предъявляются к эффективному санкционному комплаенс?

Год назад, в мае 2019 года Управление по контролю зарубежных активов Минфина США (OFAC) выпустило «Рамочные обязательства по соблюдению санкций». Предложенные ключевые элементы программы санкционного комплаенса следующие: (1) Приверженность (обязательства) руководства, (2) Оценка рисков, (3) Внутренний контроль, (4) Тестирование и аудит системы и (5) Обучение. Предложенные элементы также есть в любой программе комплаенс: антикоррупционной, антимонопольной, по персональным данным, инсайд и др.

Прежде чем внедрять систему санкционного комплаенса важно осознать, а что же такое комплаенс в принципе? Существует множество определений и в научной литературе, и в законодательных актах, приведем одно, отражающее саму суть: комплаенс – это процесс обеспечения нормативно-правового соответствия требованиям законодательства, регуляторов, заинтересованных сторон (акционеры, инвесторы, кредиторы, общество и др.), бизнес-практикам и этическим нормам. Целью же этого процесса является превентивное устранение рисков и потерь. В приведенных выше кейсах ясно видно, что отсутствие превентивных мер как в виде документов, так и специальных бизнес-процессов и ответственности различных категорий менеджмента приводит к применению различных санкций: от штрафов до включения в SDN-списки. Однако штрафы не единственные потери компании, и когда мы читаем новости о суммах штрафов в реальности к ним также необходимо добавить (как правило закрытые цифры) суммы расходов на: юридических консультантов, судебные расходы (в случае судебных споров с регулятором), выплаты бывшим менеджерам (виновникам нарушений) при увольнении, модернизацию IT-систем и внедрение новых комплаенс-контролей, создание комплаенс-подразделения и др., а также убытки акционеров от снижения курса акций и репутационные потери.

Элемент первый. Приверженность (обязательства) руководства – является самым важным и базовым элементом системы санкционного комплаенса и не просто так OFAC ставит обязательства руководства на первое место. Русская поговорка «рыба гниет с головы» и во многом надежда на мифический «авось» отвечают на вопрос «почему бизнес-менеджеры в погоне за бонусами закрывают глаза на санкционные риски». Любая компания иерархична, и равнение всегда идет на высший менеджмент, принимающий решения.

OFAC выделяет следующие ключевые обязательства менеджмента для целей создания, поддержания и развития системы санкционного комплаенса: (1) выделение адекватных ресурсов, (2) внедрение процессов санкционного комплаенса в текущую операционную деятельность, (3) поддержка и формализация программы санкционного комплаенса и (4) воспитание культуры комплаенс в компании.

Таким образом, если на уровне советов директоров и высшего исполнительного менеджмента будут приняты все необходимые решения и предоставлены все необходимые полномочия, ресурсы и обеспечена независимость комплаенс-офицерам, можно с большой долей вероятности утверждать, что во-первых, риск совершения сделок, нарушающих санкционные ограничения снизится, а во-вторых, в случае расследования со стороны OFAC наличие системы санкционного комплаенса, поддерживаемого менеджментом, может быть расценено как смягчающее обстоятельство, влияющее на выбор как вида ответственности, так и снижение ее объема.

Элемент второй. Оценка рисков. Санкционный риск с точки зрения OFAC это — потенциальный ущерб или уязвимость, которые в случае игнорирования могут привести к нарушению требований OFAC и негативному влиянию на репутацию и бизнес компании. Целью оценки рисков должно быть выявление присущих рисков, используемых в качестве оснований для принятия решений и осуществления контролей. В России уже несколько лет различные регуляторы внедряют т.н. риск-ориентированный подход, который теперь закреплен и на законодательном уровне. В российском бизнесе оценка рисков (даже если есть специальные подразделения и оценка проводится) не всегда является основанием для принятия бизнес-решений. Подход OFAC предполагает принятие решений на основе присущих рисков без учета вероятности, подразумевая что ответственность может наступить в любом случае безотносительно к количеству операций, размеру компании или работы через дочерние компании за пределами США.

Для проведения оценки санкционных рисков необходимо учитывать весьма широкий круг параметров, таких как: типы клиентов, продуктов и услуг компании, юрисдикций присутствия и других географических данных. В каком-то смысле оценку санкционных рисков можно сравнить с созданием уникальной мозаики из разных элементов по форме и цвету. Результаты оценки санкционных рисков должны быть использованы с целью минимизации санкционных рисков и в написании политик и процедур, и во внедрении внутренних контролей, и в обучающих коммуникациях и материалах и в процессе принятия решений о сделках, о выходе на новые рынки, заключении партнерств, создании новых продуктов и/или услуг компании.

Элемент третий. Внутренние контроли. Оценки рисков без последующих шагов в виде внедрения соответствующих контролей в бизнес-процессы компании недостаточны для минимизации санкционных рисков. Целью внедрения внутреннего контроля является определение периметра ожиданий от функционирования системы санкционного комплаенса, определение необходимых процедур и процессов, относящихся к процедурам комплаенс для целей OFAC (включая отчеты и эскалацию отчетов и информации) для минимизации рисков, выявленных в процессе их оценки.

Типы внутренних комплаенс-контролей для целей санкционного комплаенса аналогичны тем, что используются в любом типе комплаенс-программы. Так, это обычно: (1) политики и процедуры, (2) процесс идентификации рисковых сделок и транзакций, (3) процедура эскалации выявленных рисков, (4) периодическая отчетность и (5) сохранение записей.

Правильным образом составленные документы по санкционному комплаенсу могут не только минимизировать риски компании, но и сохранить репутацию и компании, и вовлеченного менеджмента. Многие крупные компании уже имеют специальные Политики в области соблюдения санкционных и других ограничений международного законодательства в странах присутствия и используют в своих стандартных договорах т.н. «санкционные оговорки» наравне с антикоррупционными оговорками или положениями о конфиденциальности. Однако помимо верхнеуровневых политик также необходимо вносить соответствующие изменения и в регламенты и положения по операционным процессам, а также в должностные инструкции вовлеченных в эти процессы работников.

Комплаенс-офицеры в свою очередь должны быть вовлечены в цепочку согласования сделок и транзакций, а также обладать необходимыми полномочиями для оперативной эскалации выявленных рисков в планируемых к заключению сделок/транзакций/новых продуктов и услуг, а в некоторых случаях обладать и правом вето на совершение таких транзакций. Указанные полномочия могут оградить компании от совершения высокорисковых транзакций.

Дизайн контролей безусловно будет различным и зависеть от многих факторов: организационная структура компании, IT-инфраструктура, принципы работы с дочерними компаниями, регионы присутствия и др. Но безотносительно к каждому выявленному риску необходимо удостовериться, что в компании предприняты адекватные меры, направленные на превентивное устранение рисков, чтобы и через год, и через 3 и через 5 лет можно было иметь в наличие достоверные доказательства предпринятых в компании мер, направленных на минимизацию санкционных рисков.

Элемент четвертый. Тестирование и аудит. Поскольку потенциальные негативные последствия нарушения санкционных требований исчисляются порой в миллионах долларов США, подход к проведению аудита и модели тестирования транзакций и сделок не должен носить поверхностный и формальный характер. Какие же факторы успеха обеспечат адекватное реагирование на выявленные недостатки?

В первую очередь необходимо проводить аудит силами квалифицированной команды внешних и/или внутренних аудиторов, а также предоставлять команде необходимые полномочия и уровни доступа к документам и IT-системам. Также в этот процесс необходимо вовлекать менеджмент с целью дальнейшего и эффективного реагирования на выявленные в процессе аудита слабости и недостатки внедренной системы, включая недостатки IT-систем, механизмов внутренних контролей и выявленных иных пробелов системы.

По результатам аудита необходимо разработать план по устранению выявленных недостатков, в котором важно закрепить персональную ответственность конкретных менеджеров различного уровня и установить сроки устранения выявленных недостатков. Отдельным сложным решением менеджмента по результатам аудита может быть решение о добровольном раскрытии в адрес OFAC своего нарушения. Целью такого раскрытия в первую очередь будет снижение потенциального штрафа на 50%.

Элемент пятый. Обучение. – Проведение очных тренингов, разработка онлайн-тренингов для персонала, а также разработка различных методических пояснений, инфографик и коммуникаций относится к функционалу службы комплаенс, ответственной за любой направление комплаенс. В крупных компаниях давно стали нормой тренинги в отношении правил делового поведения и этики, антикоррупционных правил или информационной безопасности, обычно такие тренинги разрабатываются для всех категорий сотрудников. Вместе с тем, риск-ориентированный подход, рекомендуемый OFAC для программы санкционного комплаенса, предполагает подготовку тренингов или обучаемых материалов для сотрудников в зависимости от их должностных обязанностей и выявленных санкционных рисков, связанных с конкретными бизнес-процессами. Такой подход также используется при формировании программ обучения по антимонопольному комплаенсу.

В целях разработки эффективной системы обучения в области санкционного комплаенса для осознания сотрудниками ответственности и последствий для компании за их ежедневные обязанности необходимо сначала ответить на следующие вопросы: (1) какие подразделения вовлечены в бизнес-процессы, связанные с санкционными рисками? (2) какие группы сотрудников принимают решения в отношении трансакций и сделок, а какие исполняют принятые решения? (3) с какими заинтересованными сторонами взаимодействуют сотрудники (такие как: клиенты, поставщики, бизнес-партнеры)? Ответы на эти вопросы помогут создать концепцию обучения с учетом факторов и особенностей организационной структуры, сектора экономики и бизнес-стратегии компании.

Также важным аспектом успешной программы обучения является имплементация и своевременная коммуникация с сотрудниками в отношении изменений требований OFAC, влияющих на деятельность компании и условия взаимодействия с клиентами, поставщиками или бизнес-партнерами. Хорошей практикой также является подготовка обучающих материалов или тренингов для своих поставщиков и клиентов. Наравне с санкционной оговоркой это также может повысить уверенность компании в том, что ее контрагенты надлежащим образом осведомлены о существующих ограничениях и рисках, а также может дать дополнительный аргумент при формировании позиции компании перед OFAC в случае если нарушение все же было совершено и начато расследование.

Резюмируя вышеизложенное, можно с уверенностью сказать, что внедрение эффективной системы санкционного комплаенса приведет к долгосрочным выгодам для бизнеса и позволит принимать акционерам и менеджменту аргументированные и информированные решения по всему кругу вопросов в отношении планируемых сделок, таких как: юрисдикции, регионы присутствия, тип товаров, платежи в сделке, отношения с банками, страхование и ограничение ответственности, рисков акционеров и менеджмента (Совет директоров/Правление в первую очередь), риски связанные с потенциальными партнерами и другие. Ответы на эти вопросы и сами вопросы, возникшие вследствие наличия процессов санкционного комплаенса, помогут избежать компаниям крупных финансовых и репутационных потерь в сегодняшней реальности политических рисков.

Авторы:

Иван Тимофеев
Программный директор Российского совета по международным делам (РСМД)

Маргарита Хоменко
Директор по проектам комплаенс Российской ассоциации этики бизнеса, комплаенса и КСО (RBEN)

  • Право.ru

Москва. 26 мая. INTERFAX.RU — Депутаты Госдумы после долгой паузы вернулись к идее дать российским компаниям и гражданам, подпавшим под иностранные санкции и понесшим потери из-за разрыва контрактов, возможность искать защиты в отечественном суде вопреки договорным обязательствам. Более того, право на перенос споров в РФ могут получить не только российские резиденты, но и оказавшиеся под вторичными санкциями иностранные организации.

Этот проект дает ощущение ложной уверенности, но не гарантирует исполнение решений российских судов за рубежом, отмечают эксперты. Они также повторяют аргументы Центробанка, что документ способен ухудшить инвестиционный климат в России из-за повышения рисков для зарубежных контрагентов.

Первый шаг

Летом 2019 года группа депутатов, среди которых были Андрей Луговой (ЛДПР) и единоросс Виктор Пинский, внесла в Госдуму законопроект с поправками в Арбитражный процессуальный кодекс РФ, который давал российским гражданам и компаниям, оказавшихся под зарубежными санкциями, право в одностороннем порядке изменить в договоре с иностранным контрагентом условие о месте рассмотрения спора, перенеся его из-за границы в российский государственный или третейский суд.

Если зарубежный партнер не соглашается на такое изменение и все же ведет разбирательство вне российской юрисдикции, то ему законопроект грозил неустойкой в размере заявленных требований. Кроме того, для такого контрагента вводился штраф на случай, если он откажется исполнять решение российского суда о прекращении процесса за границей.

Принятие такого закона может ухудшить инвестиционный климат в России, беспокоился Банк России тем же прошлогодним летом. Не решал этот документ, по мнению ЦБ, и сугубо утилитарную задачу защитить подпавшие под санкции российские компании. Документ не сможет запретить иностранным контрагентам обращаться в иностранные суды, а решения последних будут обязательно к исполнению на основании международных договоров, объяснял регулятор в своем заключении.

Шире круг

После этого быстро принятый в первом чтении законопроект долгое время лежал без движения. И только во вторник, 26 мая, на сайте Госдумы была опубликована версия законопроекта ко второму чтению.

От идеи одностороннего изменения соглашения о подсудности спора депутаты в итоге отказались. Переносить разбирательство в юрисдикцию РФ можно будет только по решению российского государственного арбитражного суда, если подсанкционному лицу удастся убедить его, что прежнее соглашение «неисполнимо по причине применения» мер ограничительного характера, создающих препятствия в доступе к правосудию.

Подсанкционное лицо может действовать как на опережение — добиваться рассмотрения спора в России, если в иностранном оно еще не начиналось, так и требовать запрета контрагенту инициировать подобный спор за границей. А в случае, если такой спор уже есть, то подсанкционное лицо может добиваться в российском суде запрета иностранному контрагенту продолжать тяжбу за рубежом.

При этом, согласно законопроекту, российский суд вправе превентивно присудить в пользу заявителя денежную сумму, которая должна взыскиваться с его иностранного контрагента, если тот проигнорирует запрет на инициирование или продолжение разбирательства в иностранном суде. В проекте уточняется, что сумма должна определяться «на основе принципов справедливости, соразмерности и недопустимости извлечения выгоды» — ее размер не должен превышать размера исковых требований, предъявленных в иностранном суде или международном коммерческом арбитраже, находящихся за пределами РФ, и судебных расходов.

Ко второму чтению депутаты также расширили круг лиц, которые могут воспользоваться такими опциями от российского правосудия. Если законопроект будет принят, то эти опции станут доступны не только непосредственно подсанкционным российским гражданам и компаниям, но и подпавшим из-за отношений с ними под так называемые вторичные санкции иностранным компаниям.

Обратный эффект

Оперативно прокомментировать доработанный законопроект в ЦБ РФ не смогли, но эксперты озвучивают по отношению к новому тексту прежние опасения регулятора — документ негативно повлияет на инвестиционный климат. Иностранным контрагентам потребуется учитывать риск подпадания российской компании под санкции и, как следствие, появление у нее возможности не следовать договоренностям о рассмотрении спора в согласованной юрисдикции или при администрировании соответствующим международным арбитражным институтом, отмечает старший юрист из коллегии адвокатов «Муранов, Черняков и партнеры» Александра Хизунова.

«Это существенно будет затруднять переговоры и согласование. Далеко не все иностранные контрагенты согласятся изначально перенести рассмотрение споров в Россию, даже в российские арбитражные центры», — сказала она «Интерфаксу».

Новые правила будут работать только в России, отмечают эксперты, и иностранные суды вряд ли будут ими руководствоваться — там процесс будет идти своим чередом. «Этот законопроект дает ощущение ложной уверенности. С одной стороны, он предоставляет механизм для разрешения споров, с другой — будет работать исключительно в пределах территории РФ», — говорит партнер юрфирмы «Пепеляев групп» Юрий Воробьев.

Исполнить решение российского суда за рубежом будет невозможно, получить хоть что-то с иностранного контрагента можно будет, только если у него есть активы в России, констатируют эксперты.

Однако, по мнению Воробьева, новый механизм дает российскому суду возможность отказаться от приведения в исполнение в РФ решения иностранного суда, как того требуют нормы международного права. «Когда иностранный контрагент придет в российский суд с решением иностранного за исполнением, то его российский контрагент сможет сказать, иностранный суд, вынесший решение, был некомпетентен, так как российский закон этого не позволяет», — объясняет Воробьев.

В результате в перспективе могут острее встать вопросы взаимодействия российских и иностранных судов, говорит старший юрист адвокатского бюро КИАП Наталья Кислякова. По ее словам, можно ожидать, что иностранные суды будут задаваться вопросом, носят ли судебные акты о запрете инициировать или продолжать разбирательство споров с участием лиц, в отношении которых введены меры ограничительного характера, характер окончательных либо предварительных. От этой квалификации будет зависеть порядок их признания и приведения в исполнение, который, скорее всего, будет варьировать от государства к государству, считает Кислякова.

Госдума планирует рассмотреть этот законопроект во втором чтении в среду, 27 мая.

УДК 341.1/8:341.655

https ://doi.org/10.24158/tipor.2018.5.25

Бородаенко Анна Андреевна

кандидат юридических наук, старший преподаватель кафедры международного права Северо-Кавказского филиала Российского государственного университета правосудия

«САНКЦИИ» И «МЕРЫ» В МЕЖДУНАРОДНОМ ПРАВЕ: ПРОБЛЕМА НОРМАТИВНОГО ЗАКРЕПЛЕНИЯ И ТОЛКОВАНИЯ

Borodaenko Anna Andreevna

SANCTIONS AND MEASURES IN THE INTERNATIONAL LAW: THE CHALLENGE OF CODIFICATION AND INTERPRETATION

Аннотация:

Статья посвящена анализу использования в источниках международного права терминов «санкции» и «меры», вопросам их взаимозаменяемости, синонимичности и правильности восприятия. Исследуются положения Устава Организации Объединенных Наций, резолюций Генеральной Ассамблеи и Совета Безопасности, изучаются позиции авторитетных ученых по проблемам международно-право-вой ответственности. Актуальность исследования обусловлена частым отождествлением терминов «меры» и «санкции» при введении ограничений и запретов в отношении нарушителей или предполагаемых нарушителей международного права. Поднимается проблема открытого перечня мер, которые вправе применить Совет Безопасности ООН в ответ на угрозу международному миру и безопасно-сти, что в совокупности с нечеткостью используемой терминологии способно привести к бесконтрольному угнетению отдельного государства или группы государств без необходимости обоснования применяемых ограничений или запретов.

Ключевые слова:

санкции, меры, международный мир и безопасность, ООН, Устав ООН, Совет Безопасности ООН, Генеральная Ассамблея ООН, резолюция, толкование.

Современное международное право обязано своим становлением и развитием глобальным международным конфликтам, повлекшим не имевшие аналогов уничтожение населения и разрушения на территории государств — участников Первой и Второй мировых войн. В очередной раз был подтвержден тезис о том, что основные субъекты международного права (их политическое руководство) готовы частично отказаться от предрассудков и амбиций мирового господства только в условиях угрозы тотального истребления. Перед международным правом нового поколения стояла принципиально новая задача: создать и диалоговую площадку (идея Лиги Наций), и эффективный механизм пресечения попыток развязывания новых конфликтов, включающий в себя превентивные полномочия и силовое понуждение. Однако абсолютно понятные и решаемые для национального права задачи были неоднозначно восприняты в переговорном процессе представителями суверенных государств: признать механизм ответственности — значит согласиться на внешнее воздействие с одобрения международной организации. Советская дипломатия в довольно сложных условиях противостояния с «союзническим» Западом смогла добиться согласования приемлемого проекта Устава Организации Объединенных Наций , наделяющего Совет Безопасности исключительными полномочиями по поддержанию мира и безопасности.

Обострение геополитических противоречий и стремительная смена баланса международных сил, обусловленные распадом Советского Союза, привели к глобальному пересмотру роли ООН, полномочий Совета Безопасности и применению мер ответственности к предполагаемым нарушителям международного права. В последние годы российское государство у представителей европейских государств и Соединенных Штатов Америки безальтернативно ассоциируется с непрекращающимися нарушениями требований международного права (на данном этапе актуальны события в Украине), и, как результат, — применение международными организациями и

отдельными странами в отношении России санкций экономического, политического и организационного характера .

В рамках настоящего исследования автор предлагает проанализировать допустимость употребления термина «санкции» в международном праве, его нормативное закрепление и обоснованность применения санкций.

Начать обсуждение предлагается с анализа института ответственности в международном праве, без которого фиксация запретов и ограничений теряет для участников международного диалога побудительное значение. Так, согласно позиции И.И. Лукашука, принцип международной ответственности является «…необходимым принципом международного права…» . Автор статьи однозначно поддерживает указанный тезис, но вынуждена констатировать, что единого документа, содержащего в себе положения об ответственности за нарушение международного права, в настоящее время не существует, а подготовленные Комиссией международного права проекты Кодекса об ответственности государств не имеют обязательной юридической силы: в 2001 г. на рассмотрение Генеральной Ассамблеи ООН был представлен проект статей «Ответственность государств за международно-противоправные деяния» (не содержит термин «санкция», упоминает о контрмерах). Проект утвержден резолюцией Ассамблеи ООН , но в силу положений Устава ООН имеет рекомендательный характер (гл. IV Устава ООН).

В указанном проекте статей поименованы основания и ограничения для применения контрмер. В частности, согласно ст. 49 приложения к резолюции ООН, «контрмеры ограничиваются временным неисполнением международно-правовых обязательств принимающего такие меры государства в отношении ответственного государства». Согласно ст. 51, применение контрмер должно соответствовать требованию пропорциональности, т. е. быть соразмерно «причиненному вреду с учетом тяжести международно-противоправного деяния и затронутых прав».

Высылка рядом государств российских дипломатов в ответ на сомнительные выводы весьма непрозрачного расследования Великобританией инцидента в Солсбери как отказ от продолжения цивилизованного диалога и сотрудничества также не соответствует духу резолюции Генеральной Ассамблеи ОНН: согласно ч. 2 ст. 50 приложения, «принимающее контрмеры государство не освобождается от выполнения своих обязательств: .уважать неприкосновенность дипломатических агентов и консульских должностных лиц, дипломатических и консульских помещений, архивов и документов». В соответствии с ч. 1 указанной статьи, контрмеры не могут нарушать императивные нормы международного права, к которым, по мнению автора, стоит отнести положения Венской конвенции о консульских сношениях , содержащей в преамбуле заверения государств-участников о приверженности идее содействия развитию дружественных отношений между государствами (как цели ООН).

Действующая редакция Устава ООН также не содержит термин «санкция», упоминая о мерах. Например, используются такие формулировки: «.принимать эффективные коллективные меры для предотвращения и устранения угрозы миру и подавления актов агрессии или других нарушений мира.» (ч. 1 ст. 1); «.принимать другие соответствующие меры для укрепления всеобщего мира.» (ч. 2 ст. 2). Наиболее полное описание мер дано в гл. VII Устава «Действия в отношении угрозы миру, нарушений мира и актов агрессии», где описаны исключительные полномочия Совета Безопасности ООН, состоящие из мер, которые Совет Безопасности сочтет необходимыми применить (ст. 42). Таким образом, основной документ международного права не содержит упоминания о санкциях. При этом следует частично согласиться с позицией Ю.А. Ре-шетова об обоснованности восприятия всех принудительных мер (в широком смысле), применяемых по Уставу ООН, как санкций. Ученый предлагает признать термин Устава ООН «меры» синонимом термина «санкции» .

М.В. Рыжова, рассматривая экономические санкции, приводит пример Резолюции Совета Безопасности ООН № 665 (1900) по Ираку и Кувейту, в которой перечисляются экономические меры воздействия с отсылкой к Резолюции № 661 (1900) на основании гл. VII Устава ООН. Автор определяет международно-правовые санкции как «меры принуждения, применяемые к государству-правонарушителю в случае его отказа выполнить обязанности, вытекающие из правоотношения ответственности, или ненадлежащего их выполнения. принудительные меры, применяемые в централизованном порядке ООН в рамках системы коллективной безопасности государств» . Также указывается на то, что «экономические санкции» не предусмотрены Уставом ООН.

Выделяя в «санкционной политике» обязательную роль международных организаций, М.В. Рыжова заочно соглашается с позицией Т.Н. Нешатаевой, которая понимает под санкциями «все меры охраны международного правопорядка, закрепленные в нормах международного права, носящие принудительный характер и применимые в случае правонарушений к государству-делинквенту с помощью институционного механизма международных организаций» .

В отечественной доктрине часто ставится вопрос о соотношении санкций и международно-правовой ответственности. К.Л. Сазонова пишет об ошибочности отождествления указанных категорий по причине того, что «.гипотетически ответственность должна быть установлена специализированным органом международного правосудия, а не исходя из сугубо индивидуальных представлений конкретных государств и международных организаций о том, какие действия являются правонарушением, а какие нет» .

И.И. Томилова и О.В. Шестакова считают санкции категорией права международной ответственности и отмечают, что в доктрине отсутствует единое определение понятия «санкции», чем обусловливается отсутствие их классификации. Дополнительно отмечается понятие санкций международных организаций как комплекса мер, применяемых на основании решения компетентного органа в отношении государства-члена, нарушившего международное обязательство. В заключение авторы предлагают понимать под санкциями «.правомерные принудительные меры невоенного, а в исключительных случаях и военного характера, вводимые государствами и международными организациями в ответ на длящееся международное правонарушение или недружественный акт государства».

Ю.М. Колосов понимает под международно-правовыми санкциями принудительные меры как одно из «проявлений принципа ответственности за совершение государствами действий умышленного деликтного характера» . С таким подходом не согласен В.А. Василенко, который указывает, что «.международно-правовые санкции не являются формами ответственности за международные правонарушения, так же как формы международно-правовой ответственности не выступают в качестве санкций» .

Рассматривая вопрос об экономических санкциях ООН, М.В. Кешнер отождествляет меры, обозначенные в Уставе ООН, и санкции ООН: целью санкций, «предпринимаемых Советом Безопасности ООН», по ее мнению, являются поддержание или восстановление международного мира и безопасности; перечень санкций идентичен обозначенным в ст. 39-41 Устава ООН мерам. При этом автор делает пояснение, предоставляя расширенный список экономических санкций: «.эмбарго, бойкот, экономическая блокада, замораживание финансовых ресурсов, включая средства, получаемые или извлекаемые благодаря имуществу, находящемуся во владении или под прямым или косвенным контролем объекта санкций, запрет капиталовложений в экономику объекта санкций, а также предоставление ему финансовой, материальной, технической и другой помощи».

Далее по тексту статьи М.В. Кешнер приводит позицию С.В. Маринича, указывающего на отличие «экономических санкций» (как направленных на «оказание воздействия на экономику объекта санкций» ) от «иных, предусмотренных Уставом ООН принудительных мер». Дается пояснение относительно возможности воздействовать на экономику государства в целом или на отдельно взятую отрасль.

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

При этом принимаемые Советом Безопасности ООН меры могут иметь весьма детальное изложение. Например, Резолюция Совета Безопасности № 2094 (2013) как ответ на ядерные испытания Корейской Народно-Демократической Республики (КНДР), учитывая положения гл. VII Устава ООН (ст. 41), вводит существенные ограничения для экономики государства: запрет учреждения совместных предприятий (п. 12), обязательный досмотр морских судов КНДР (п. 17), иные меры. При этом в тексте резолюции термин «санкции» уже применяется (в версии на английском языке используется термин sanctions , что является языковым аналогом):

1) в п. 10, 19 использовано выражение «уклонение от санкций»;

2) в п. 25 говорится о «наблюдении за санкциями».

Генеральный секретарь ООН также использует термин «санкции» в официальных выступлениях и документах, указывая на принятие санкций Советом Безопасности ООН: «.необходимо усовершенствовать разработку и порядок применения санкций Совета Безопасности.» (п. 100 доклада).

Таким образом, в том числе на уровне документов международных организаций происходит замена терминологии: «меры» и «санкции» отождествляются.

В связи с этим уместно обратиться к первоначальному значению термина «санкции». Оригинальный термин sanctio от sancire обозначает ‘постановлять, определять, делать священным’ и может трактоваться как мера против нарушения чего-либо. Таким образом, можно предположить, что, выбрав для Устава ООН термин «мера», авторы документа стремились подчеркнуть особый статус участников международного диалога, подразумевая принятие в отношении них не санкций, а мер как элемента ответственности и понуждения. В дальнейшем, по аналогии с внутринациональным правом, термин «санкция» стал употребляться и в международном праве, хотя полностью с его синонимичностью по отношению к указанным в Уставе ООН «мерам» согласиться не представляется возможным.

Полагаем, что на настоящий момент работа Комиссии ООН по международному праву еще не завершена — единый общеобязательный международный акт не согласован, а значит, по-прежнему остается возможность использовать «мультитерминологию» для превращения международных уравновешенных механизмов разрешения противоречий в политические инструменты достижения геополитического преимущества.

Ссылки:

3. Лукашук И.И. Право международной ответственности. М., 2004. 404 с.

6. Решетов Ю.А. Борьба с международными преступлениями против мира и безопасности. М., 1983. 224 с.

8. Рыжова М.В. Экономические санкции в современном международном праве : дис. … канд. юрид. наук. Казань, 2006.

9. Нешатаева Т.Н. Международно-правовые санкции специализированных учреждений ООН : автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 1985.

12. Колосов Ю.М. Ответственность в международном праве. М., 1975. 256 с.

13. Василенко В.А. Международно-правовые санкции. Киев, 1983. 230 с.

15. Маринич С.В. Экономические санкции в международном праве : автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 1989.

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

Международные санкции — это политические и экономические решения, которые являются частью дипломатических усилий стран , многосторонних или региональных организаций против государств или организаций либо для защиты интересов национальной безопасности, либо для защиты международного права и защиты от угроз международному миру и безопасности. Эти решения в основном включают временное введение в отношении объекта экономических, торговых, дипломатических, культурных или других ограничений (санкционных мер), которые снимаются, когда мотивирующие соображения безопасности перестают действовать или когда не возникает новых угроз.

Согласно Уставу Организации Объединенных Наций , только Совет Безопасности ООН имеет полномочия международного сообщества применять санкции (статья 41), которые должны соблюдаться всеми государствами-членами ООН (статья 2,2). Они служат самым мощным мирным средством международного сообщества для предотвращения угроз международному миру и безопасности или их устранения. Санкции не включают использование военной силы. Однако, если санкции не приводят к дипломатическому урегулированию конфликта, применение силы может быть санкционировано Советом Безопасности отдельно в соответствии со статьей 42.

Санкции ООН не следует путать с односторонними санкциями, которые вводятся отдельными странами во исполнение их стратегических интересов. Обычно предполагаемые как сильное экономическое принуждение, меры, применяемые в рамках односторонних санкций, могут варьироваться от принудительных дипломатических усилий, экономической войны или в качестве прелюдии к войне.

Есть несколько видов санкций.

  • Экономические санкции — обычно запрет на торговлю , возможно, ограниченный определенными секторами, такими как вооружения , или с некоторыми исключениями (такими как продукты питания и лекарства )
  • Дипломатические санкции — сокращение или удаление дипломатических связей, например посольств .
  • Военные санкции — военное вмешательство
  • Спортивные санкции — запрещение людям и командам одной страны участвовать в международных соревнованиях.
  • Санкции в отношении окружающей среды — после провозглашения Декларации Конференции Организации Объединенных Наций по окружающей человека среде международные усилия по защите окружающей среды постепенно наращивались.

Экономические санкции отличаются от торговых санкций , которые применяются по чисто экономическим причинам и обычно принимают форму тарифов или аналогичных мер, а не запретов на торговлю.

Энтузиазм США и ЕС в плане ввода новых санкций против РФ уменьшился, но риски для российских активов все еще сохраняются. Такое мнение высказали эксперты в ходе онлайн-конференции «Банки России в 2019 году – кредитное торможение».

Санкционная риторика в отношении развивающихся рынков по-прежнему сильна, считает Александр Осин, аналитик управления операций на российском фондовом рынке ИК «Фридом Финанс». Эксперт напоминает, что сегодня комитет сената США по иностранным делам одобрил законопроект, который обязывает ввести санкции против Турции. «Но, полагаю, что в целом, влияние санкций на динамику кредитно-финансовых рынков представляется нивелированным другими значительно более важными факторами. Прежде всего, это факторы, определяющие внутреннюю политику российских финансово-экономических властей. Если есть спрос, рынок находит возможность купить или проинвестировать. Мировые инвесторы в условиях санкций без проблем покупают российскую нефть и оружие, а на российском рынке доля долларовых кредитов стабильна с 2013 года», – поясняет аналитик.

Гораздо большую ключевую проблему для развития российской экономики и динамики рынков представляет, по мнению г-на Осина, отсутствие политики, направленной на снижение инфляционных и кредитных рисков за счет наращивания монетизации экономики, политики повышения привлекательности реальных инвестиций за счет перемещение налогов с производства на потребление (как это сделано на Западе) и принятия законов, повышающих стоимость труда (при параллельной отмене пенсионной реформы). «С точки зрения среднесрочного периода, динамика ВВП на 85% определяется – исходя из статистики за последние 20 лет — динамикой денежной массы и уровнем ставок ЦБ», — добавляет эксперт.

Риски жестких санкций в последний год существенно снизились, считает Дмитрий Беденков, начальник аналитического отдела ИК «РУСС-ИНВЕСТ». «В ЕС и США активность властей в этом направлении уменьшилась. Конгресс США достаточно давно рассматривает ряд законов, вводящих новые санкции, но видно, что энтузиазм в этом направлении постепенно ослабевает. Фокус политической борьбы в Конгрессе постепенно смещается на другие вопросы и более весомые политические очки обещает разворачивание иных тем. Тем не менее, риски новых санкций не исчезли», — считает эксперт.

ОБРАТИТЕ ВНИМАНИЕ

Нужно срочно купить или продать валюту?

Покупайте доллары, евро, юани и швейцарские франки на валютном рынке Московской биржи по выгодному курсу. Комиссия от 0,00275% от оборота.

Юрий Кравченко, начальник отдела анализа банков и денежного рынка ИК «Велес Капитал», отмечает, что санкционые угрозы в направлении российских активов направлении снизились, но остаются в силе. «Например, санкционная риторика всегда может быть использована в качестве инструмента в периоды политической активности. Однако пока торговый конфликт с Китаем остается для США гораздо более действенным политическим инструментом», — полагает он. Что касается банковского сектора, то г-н Кравченко отмечает, что за последние годы существенно сокращена зависимость от внешних рынков: «В условиях огромного избытка бюджетной ликвидности банковский сектор способен преодолеть гораздо более серьезные трудности, чем во все предыдущие кризисные периоды. Тем не менее, российская экономика по-прежнему сильно зависима от внешних факторов, и такие санкционные угрозы, как, например, «отключение» российских госбанков от расчетов в долларах, сильно бы ударили по общей макроситуации в стране», — подчеркивает аналитик.

«Отключение от SWIFT было бы чувствительно для банков и бизнеса, но крупные банки и Центробанк уже подготовились, чтобы сгладить потенциальные последствия, — добавляет Наталия Малых, ведущий аналитик отдела анализа мировых рынков ГК «ФИНАМ». — Была разработана Система передачи финансовых сообщений для межбанковского взаимодействия, также идет работа по дедолларизации балансов и расчетов».

Записи созданы 8132

Добавить комментарий

Ваш адрес email не будет опубликован. Обязательные поля помечены *

Похожие записи

Начните вводить, то что вы ищите выше и нажмите кнопку Enter для поиска. Нажмите кнопку ESC для отмены.

Вернуться наверх