Не является федеральным органом исполнительной власти

Система федеральных органов исполнительной власти состоит из организационно обособленных государственных учреждений, создаваемых в различных организационно-правовых формах и построенных по иерархичному признаку. К числу федеральных органов исполнительной власти относятся:

1) Федеральное министерство является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации сфере деятельности. Федеральное министерство возглавляет входящий в состав Правительства Российской Федерации министр Российской Федерации (федеральный министр).

2) Федеральная служба (служба) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, а также специальные функции в области обороны, государственной безопасности, защиты и охраны государственной границы Российской Федерации, борьбы с преступностью, общественной безопасности. Федеральную службу возглавляет руководитель (директор) федеральной службы. Федеральная служба по надзору в установленной сфере деятельности может иметь статус коллегиального органа.

3) Федеральное агентство является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим в установленной сфере деятельности функции по оказанию государственных услуг, по управлению государственным имуществом и правоприменительные функции, за исключением функций по контролю и надзору. Федеральное агентство возглавляет руководитель (директор) федерального агентства. Федеральное агентство может иметь статус коллегиального органа.

4) Государственный комитет является федеральным органом исполнительной власти, который в установленной для него сфере деятельности осуществляет функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию, контролю и надзору, оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом, если это предусмотрено положением об указанном федеральном органе исполнительной власти.

Данные органы действуют совместно со своими территориальными органами. Согласно Конституции РФ (ст. 78), федеральные органы исполнительной власти могут создавать для осуществления своих полномочий территориальные органы и назначать соответствующих должностных лиц. Федеральными законами устанавливается порядок создания и деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, устанавливается размер ассигнований на содержание их аппаратов в пределах средств, предусмотренных на эти цели в федеральном бюджете.

Федеральные органы исполнительной власти по соглашению с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации могут передавать им осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции РФ и федеральным законам. В свою очередь органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации по соглашению с федеральными органами исполнительной власти могут передавать им осуществление части своих полномочий.

ВЕСТН. МОСК. УН-ТА. СЕР. 11. ПРАВО. 2010. № 1

А.В. Авдеева, аспирантка кафедры конституционного и муниципального права юридического факультета МГУ*

ПЕРЕДАЧА ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ ПОЛНОМОЧИЙ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ОРГАНАМ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ПРОБЛЕМЫ

Статья посвящена актуальным проблемам осуществления полномочий Российской Федерации по предметам ведения РФ и предметам совместного ведения органами государственной власти субъектов РФ. Целью анализа положений федерального законодательства и практики их применения является разработка четкой концепции делегирования полномочий.

Ключевые слова: предметы ведения РФ; предметы совместного ведения; субъект РФ; делегированные полномочия; органы государственной власти; органы исполнительной власти; соглашение.

Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»1 (далее — Закон № 184-ФЗ) предусматривает два вида полномочий, переданных для осуществления органам государственной власти субъектов Российской Федерации: полномочия Российской Федерации по предметам ведения Российской Федерации и полномочия Российской Федерации по предметам совместного ведения. Пункты 2 и 3 ст. 26.1 данного закона устанавливают различные формы определения полномочий органов государственной власти субъектов РФ, однако делегирование полномочий Российской Федерации как один из спо-

* avdeyeva_anna@mail.ru

1 СЗ РФ. 1999. № 42. Ст. 5005; 2003. № 27 (ч. 2). Ст. 2709; 2006. № 1. Ст. 10; 2007. № 1 (ч.1). Ст. 21; № 43. Ст. 5084; 2008. № 52 (ч.1). Ст. 6236.

собов определения полномочий может осуществляться лишь на основании федеральных законов и соглашений2.

Конституция РФ не предусматривает федеральный закон в качестве формы передачи осуществления части полномочий в сфере взаимоотношений Федерации и ее субъектов. Использование федерального закона для делегирования полномочий приводит к трансформации конституционной модели разграничения компетенции. Данное явление можно рассмотреть в двух аспектах.

Во-первых, Конституция РФ непосредственно устанавливает возможность передачи осуществления части полномочий лишь в рамках единой системы исполнительной власти в Российской Федерации, включающей федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ (ч. 2 ст. 77, ч. 2, 3 ст. 78). Закон № 184-ФЗ допускает делегирование полномочий в сфере осуществления государственной власти в целом. Об этом свидетельствует широкое использование термина «органы государственной власти субъекта Российской Федерации» в статьях, посвященных передаче полномочий. Такая тенденция прослеживается в том числе и в отраслевых федеральных законах, например, в сфере образования, занятости населения, охраны здоровья граждан, изменения в которые были внесены с целью дальнейшего воплощения в жизнь рассматриваемой конструкции, введенной Законом № 184-ФЗ.

Означает ли использование формулировки «осуществление полномочий, переданных органам государственной власти субъектов Российской Федерации» то, что на региональный уровень власти могут быть делегированы правотворческие, в том числе законодательные, полномочия? Действующее законодательство, по крайней мере если исходить из данной терминологии, не исключает такой возможности, несмотря на то, что подобное делегирование прямо не предусмотрено Конституцией РФ. А может быть, использование понятия «передача осуществления части полномочий Российской Федерации органам государственной власти субъектов Российской Федерации» представляет собой упущение федерального законодателя, связывающего возможность такой передачи только с органами исполнительной власти субъектов РФ? На практике, как правило, происходит делегирование именно исполнительно-распорядительных полномочий с установлением со стороны РФ контроля, надзора и возможности применения мер ответственности по отношению к субъекту РФ.

Во-вторых, конституционная модель передачи осуществления части полномочий предусматривает наличие согласованных действий федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ, результатом которых становится подписанное

2 О соотношении терминов «определение», «разграничение» и «передача» полномочий см.: ГриценкоЕ. Разграничение и передача полномочий в системе публично-властных отношений // Сравнительное конституционное обозрение. 2009. № 2 (69). С. 75—76.

представителями двух уровней власти соглашение, по определению предполагающее учет позиции субъекта РФ.

Широкое использование федерального закона в качестве формы делегирования полномочий органам государственной власти субъектов РФ в порядке, предусмотренном п. 7 ст. 26.3 Закона № 184-ФЗ, в определенной степени расходится с идеей о необходимости учета согласия субъектов РФ на передачу осуществления части полномочий.

Так, ст. 26.4 указанного закона предусматривает участие органов государственной власти субъектов РФ в рассмотрении Государственной Думой проектов федеральных законов по предметам совместного ведения (направление отзывов, представление поправок к законопроектам). Однако данная статья не распространяется на случаи принятия федеральных законов по предметам ведения Российской Федерации. Следовательно, полномочия Российской Федерации по предметам ведения Российской Федерации могут быть переданы для осуществления органам государственной власти субъектов РФ в одностороннем порядке, без учета их мнения.

В данном случае очевидна необходимость внесения дополнений в ст. 26.4 Закона № 184-ФЗ, предусматривающих участие органов государственной власти субъектов РФ в рассмотрении Государственной Думой проектов федеральных законов по предметам ведения Российской Федерации в части, касающейся передачи осуществления полномочий по предметам ведения Российской Федерации на уровень субъектов РФ.

При рассмотрении проблемы соотношения соглашения и федерального закона как форм делегирования полномочий важно подчеркнуть следующее. По общему правилу, исходя из смысла Закона № 184-ФЗ передача осуществления части полномочий Российской Федерации органам государственной власти субъектов РФ производится на основании федерального закона. В соответствии с п. 1 ст. 26.8 данного закона соглашение может использоваться лишь в порядке исключения — в случае, если осуществление части полномочий не может быть возложено федеральным законом в равной мере на исполнительные органы государственной власти всех субъектов РФ.

Сфера применения федерального закона по сравнению с соглашением шире. Заключение соглашения возможно лишь в рамках взаимоотношений федеральных органов исполнительной власти с органами исполнительной власти субъекта РФ (п. 1 ст. 26.8 Закона № 184-ФЗ), что соответствует ч. 2 и 3 ст. 78 Конституции РФ. Положения федерального закона о передаче осуществления части полномочий, как отмечалось ранее, распространяются на все органы государственной власти субъекта РФ, а не только на органы исполнительной власти.

Таким образом, статьи Закона № 184-ФЗ, закрепляющие федеральный закон в качестве правовой формы делегирования полномочий,

на практике выходят на первый план по сравнению с нормами Конституции РФ о соглашениях (ч. 2 ст. 78).

Рассмотренные явления приводят к увеличению объема делегированных полномочий, осуществляемых органами государственной власти субъектов РФ. Более того, в составе компетенции органов государственной власти субъектов РФ именно делегированные полномочия занимают первое место, опережая по количеству даже собственные полномочия органов государственной власти субъектов РФ3.

Пункт 7 ст. 26.3 Закона № 184-ФЗ устанавливает одинаковый порядок осуществления органами государственной власти субъектов РФ полномочий Российской Федерации как по предметам ведения Российской Федерации, так и по предметам совместного ведения. При закреплении в отраслевых федеральных законах перечней полномочий Российской Федерации, переданных для осуществления органам государственной власти субъектов РФ, не указывается, относятся ли данные полномочия к предметам ведения Российской Федерации либо к предметам совместного ведения.

Однако определить, к какому предмету ведения относится то или иное полномочие, бывает достаточно сложно. Суть данной проблемы можно проиллюстрировать на примере определения Конституционного суда Российскй Федерации от 01.12.2005 г. № 462-О «Об отказе в принятии к рассмотрению запроса Сахалинской областной Думы о проверке конституционности частей первой и второй статьи 16 Закона Российской Федерации «О реабилитации жертв политических репрессий»»4. В этом определении выражены два противоположных мнения относительно природы мер социальной поддержки реабилитированных лиц и лиц, признанных пострадавшими от политических репрессий. В соответствии с правовой позицией Конституционного суда РФ полномочия по предоставлению соответствующих мер социальной поддержки, до 31.12.2004 г. называвшихся льготами, относятся к сфере совместного ведения (п. «б», «ж» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ). Однако в особом мнении судьи Конституционного суда А.Л. Кононова, напротив, достаточно убедительно доказывается, что данные льготы, ошибочно переименованные в меры социальной поддержки в результате внесения изменений в действующее законодательство, являются составной частью механизма и объема компенсации вреда, право на возмещение которого

3 Исследователи отмечают, что «примерный перечень основных делегированных полномочий субъектов РФ по состоянию на сентябрь 2007 г. включал в себя 907 позиций, закрепленных в 102 федеральных законах», в то время как «в ведении субъектов РФ по состоянию на октябрь 2007 г. находилось 68 собственных полномочий» (Актуальные вопросы разграничения компетенции между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации // Аналит. вестн. Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации / Отв. ред. М.В. Глигич-Золотарева. 2007. № 27 (344). С. 17—18). В настоящее время по сути картина не изменилась.

4 СЗ РФ. 2006. № 6. Ст. 733.

установлено ст. 52 и 53 Конституции РФ. Следовательно, утверждает А.Л. Кононов, данный вопрос относится к сфере исключительного федерального ведения (п. «в», «о» ч. 1 ст. 71 Конституции РФ).

Отсутствие указаний в отраслевом федеральном законодательстве на принадлежность делегированных полномочий тому или иному предмету ведения приводит к стиранию границ между сферой исключительного ведения Российской Федерации и сферой совместного ведения. Тем не менее дифференциация полномочий по данному признаку очень важна, в том числе для практического применения положений ч. 1 и 2 ст. 76 Конституции РФ, устанавливающей различные виды нормативных правовых актов для регулирования общественных отношений по соответствующим предметам ведения.

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

Сущность правовой конструкции делегирования полномочий раскрывается при более детальном анализе взаимоотношений Российской Федерации и ее субъектов в процессе осуществления последними отдельных полномочий Российской Федерации.

В соответствии с п. 7 ст. 26.3 Закона № 184-ФЗ федеральные законы, предусматривающие передачу отдельных полномочий Российской Федерации органам государственной власти субъектов РФ, должны содержать положения, определяющие права и обязанности федеральных органов исполнительной власти, связанные с назначением руководителей и определением структуры органов исполнительной власти субъекта РФ, осуществляющих переданные полномочия.

Указанное положение конкретизируется в отраслевых федеральных законах, закрепляющих передачу осуществления части полномочий Российской Федерации органам государственной власти субъектов РФ.

Так, на основании подп. 5 и 6 п. 7, подп. 1 и 2 п. 9 ст. 7.1 Закона Российской Федерации от 19.04.1991 № 1032-1 «О занятости населения в Российской Федерации»5 федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере занятости населения и безработицы, согласовывает структуру органов исполнительной власти субъекта РФ, осуществляющих переданные полномочия, а также назначение их руководителей. Предложения по структуре соответствующих органов исполнительной власти субъектов РФ, а также по кандидатуре на должность руководителя представляются на согласование высшим должностным лицом субъекта РФ.

Аналогичные положения содержатся во многих других отраслевых законах, в том числе в Законе Российской Федерации от 10.07.1992 № 3266-1 «Об образовании»6 (ст. 28.1), Основах законодательства Рос-

5 Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации (далее — ВСНД РФ и ВС РФ). 1991. № 18. Ст. 566; СЗ РФ. 2006. № 1. Ст. 10.

6 ВСНД РФ и ВС РФ. 1992. № 30. Ст. 1797; СЗ РФ. 2007. № 1 (ч.1). Ст. 21; № 49. Ст. 6070.

сийской Федерации об охране здоровья граждан от 22.07.1993 № 5487-17 (ст. 5.1). Что касается практики применения приведенных выше норм, то, например, Минздравсоцразвития России либо согласовывает, либо отклоняет предложения высшего должностного лица субъекта РФ, при этом согласование (отклонение) может быть осуществлено как по всем предложениям, так и частично. Соответствующее разъяснение содержится в письме названного министерства от 16.11.2007 № 8460-РХ8.

Как отмечает Е. Гриценко, в данном случае «создаются законодательные предпосылки для неоправданного и несоразмерного вмешательства федеральных органов исполнительной власти в права субъектов Федерации по самостоятельному определению структуры их исполнительных органов»9. Обширный перечень прав федеральных органов исполнительной власти в сфере осуществления полномочий Российской Федерации органами исполнительной власти субъектов РФ свидетельствует о том, что по статусу последние фактически приравниваются к территориальным органам федеральных органов исполнительной власти.

При этом следует подчеркнуть, что, например, органам государственной власти субъектов РФ не принадлежат собственные полномочия по содействию занятости населения, несмотря на то что соответствующие вопросы относятся к сфере совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Весь объем полномочий сконцентрирован на федеральном уровне, и лишь осуществление некоторых из них передано субъектам РФ. Более того, при отсутствии собственных полномочий по содействию занятости населения субъекты РФ иногда вынуждены задействовать дополнительные материальные ресурсы, в том числе средства бюджетов субъектов РФ, для осуществления делегированных полномочий в данной сфере.

Именно использование правовой конструкции передачи осуществления полномочий, когда сами полномочия по-прежнему принадлежат Российской Федерации, но реализует их другое публично-правовое образование, позволяет сохранить модель взаимоотношений, элементом которой раньше были территориальные органы государства. Несмотря на то, что взаимодействие федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ должно строиться с учетом федеративной природы государства, рамки самостоятельности последних сведены к минимуму.

Закон № 184-ФЗ содержит ряд положений, касающихся передачи федерального имущества в собственность субъекта РФ на основании федерального закона (абз. 10, 11, 12 п. 7 ст. 26.3), а также в пользование (или) управление либо в собственность субъекта РФ по решению Пра-

7 ВСНД РФ и ВС РФ. 1993. № 33. Ст. 1318; СЗ РФ. 2007. № 1 (ч.1). Ст. 21.

8 Документ опубликован не был. Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

9 Гриценко Е. Указ. соч. С. 82.

вительства Российской Федерации (абз. 13 п. 7 ст. 26.3) для использования данного имущества в целях осуществления делегированных полномочий.

Субъект РФ несет бремя содержания соответствующего имущества, с даты возникновения права собственности, в том числе при необходимости должен производить текущий и капитальный ремонт имущества. Несмотря на возможность компенсации Российской Федерацией дополнительных расходов, возникших при осуществлении делегированных полномочий, субъекты РФ не защищены от необходимости направления средств собственных бюджетов на содержание имущества, переданного для осуществления отдельных полномочий Российской Федерации.

Так, 7 ноября 2006 г. подписано распоряжение Федерального агентства по управлению федеральным имуществом № 3936-р «О безвозмездной передаче государственных учреждений службы занятости (центров занятости населения) как имущественных комплексов в государственную собственность Московской, Калужской, Тверской областей»10. За ним последовало постановление Правительства Московской области от 29.12.2006 № 1241/51 «О приеме федеральных государственных учреждений службы занятости (центров занятости населения) в собственность Московской области»11, в соответствии с которым 52 центра занятости населения с 01.01.2007 были приняты в собственность Московской области. Несмотря на п. 5 данного постановления, предписывавший Министерству финансов Московской области осуществлять расходы на содержание учреждений за счет и в пределах выделенных Московской области субвенций из федерального бюджета на реализацию полномочий в сфере занятости населения, необходимость произведения дополнительных расходов из бюджета Московской области стала очевидной уже в середине 2007 г. В соответствии с Законом Московской области от 27.07.2007 № 147/2007-ОЗ «О дополнительном финансовом обеспечении полномочий в области содействия занятости населения»12, в бюджете Московской области предусматриваются средства на содержание и обеспечение деятельности уполномоченного исполнительного органа государственной власти Московской области в сфере занятости населения, подведомственных ему государственных учреждений Московской области — центров занятости населения и государственных учреждений дополнительного профессионального образования Московской области, в том числе на оборудование мест предоставления государственных услуг в сфере содействия занятости населения и защиты от безработицы, трудовой миграции. Приведенные выше положения вводятся в действие

10 Документ опубликован не был.

11 Информационный вестник Правительства Московской области. 2007. № 2.

12 Ежедневные новости. Подмосковье. 2007. № 142.

законом Московской области о бюджете Московской области при условии, что данным законом предусмотрены соответствующие финансовые средства.

Таким образом, Московская область реализовала право, или добровольное полномочие, связанное с дополнительным использованием собственных материальных ресурсов и финансовых средств для осуществления переданных полномочий (предусмотренное абз. 16 п. 7 ст. 26.3 Закона № 184-ФЗ). Данные средства не подлежат возмещению за счет средств федерального бюджета в качестве компенсации дополнительных расходов, возникших при осуществлении делегированных полномочий.

Можно выделить и другие проблемы, связанные с финансированием осуществления переданных полномочий. По общему правилу, финансирование осуществления полномочий Российской Федерации, делегированных органам государственной власти субъектов РФ, производится за счет субвенций из федерального бюджета либо бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации (абз. 2 п. 7 ст. 26.3 Закона № 184-ФЗ). Однако п. 8 ст. 26.3 устанавливает ряд исключений из общего правила. Перечень оснований, при наличии которых предоставление субвенций из федерального бюджета бюджету субъекта РФ не является обязательным, можно трактовать достаточно широко. Более того, согласно абз. 2 п. 8 ст. 26.3 указанного закона, полномочия, делегированные субъектам РФ без предоставления субвенций из федерального бюджета, осуществляются в соответствии с п. 7 ст. 26.3, в том числе и в части использования собственных материальных ресурсов и финансовых средств субъектов РФ.

Таким образом, в данном случае полномочия Российской Федерации по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения, переданные для осуществления органам государственной власти субъектов РФ, превращаются в добровольно-обязательные13.

С одной стороны, особенностью таких полномочий является то, что по порядку финансирования они напоминают собственные пол-

13 Термин «добровольно-обязательные полномочия» используется в литературе, однако в несколько ином смысле: авторы имеют в виду обязанность муниципальных образований и субъектов РФ за счет средств своих бюджетов сохранять уровень социальной защиты, существовавший по состоянию на 31.12.2004 г., на которую указывает Конституционный суд РФ в постановлении от 15.05.2006 г. № 5-П «По делу о проверке конституционности положений статьи 153 Федерального закона от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»» в связи с жалобой главы города Твери и Тверской городской Думы» (Актуальные вопросы разграничения компетенции… С. 11—13).

номочия органов государственной власти субъектов РФ. В целях надлежащего осуществления данных полномочий субъекты РФ вынуждены использовать средства собственных бюджетов. Ведь если руководствоваться принципом ответственности субъектов РФ за реализацию делегированных полномочий в пределах выделенных на эти цели средств, то возможность надлежащего осуществления указанных полномочий в полном объеме будет поставлена под сомнение.

С другой стороны, по порядку осуществления добровольно-обязательные полномочия приравниваются к делегированным, так как в данном случае применяются все нормы Закона № 184-ФЗ, устанавливающего широкие возможности федеральных органов государственной власти по вмешательству в деятельность органов государственной власти субъектов РФ, осуществляющих переданные полномочия.

Рассмотренные проблемы свидетельствуют о необходимости разработки четкой правовой концепции делегирования полномочий, в том числе о важности более последовательного отражения в текущем законодательстве основополагающих характеристик института передачи осуществления части полномочий, изложенных в Конституции РФ.

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

Предметы ведения Российской Федерации, установленные Конституцией, а также соответствующие им полномочия федеральных органов государственной власти не могут ни передаваться, ни исключаться из перечня, закрепленного в конституционной норме, ни иным образом перераспределяться. Данное обстоятельство нашло отражение в постановлении Конституционного суда РФ от 07.06.2000 г. № 10-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Фе-дерации»»14. Однако Закон № 184-ФЗ предусматривает не что иное, как перераспределение полномочий, составляющих предмет ведения Российской Федерации. Более того, последний абзац п. 7 ст. 26.3 анализируемого закона разрешает передавать органам местного самоуправления полномочия, ранее делегированные органам государственной власти субъектов РФ. Субделегирование, как называют данное явление в литературе15, осуществляется законами субъекта РФ, если данное право предоставлено субъекту РФ федеральным законом. Из смысла рассматриваемой нормы следует, что законом субъекта РФ органам местного самоуправления могут быть переданы даже полномочия РФ по предметам ведения Российской Федерации.

Для обоснования возможности делегирования полномочий Российской Федерации по предметам ведения Российской Федерации иным публично-правовым образованиям используется сложная правовая

14 СЗ РФ. 2000. № 25. Ст. 2728.

15 См.: Гриценко Е. Указ. соч. С. 86.

конструкция: передаются не сами полномочия, а лишь их осуществление. Получается, что делегированные полномочия по-прежнему принадлежат Российской Федерации, в то время как реализуются уже на другом уровне публичной власти. Таким образом, фактически нарушается принцип недопустимости перераспределения установленных Конституцией РФ предметов ведения и соответствующих им полномочий.

В настоящее время назрела необходимость четкого разграничения полномочий Российской Федерации по критерию принадлежности предметам ведения Российской Федерации либо предметам совместного ведения. Из Закона № 184-ФЗ следует исключить положения, делающие возможным делегирование полномочий по предметам ведения Российской Федерации.

Основное предназначение института передачи осуществления полномочий проявляется именно в его использовании в сфере совместного ведения. Но и в данной сфере приоритет следует отдавать разграничению полномочий как процессу первичного распределения компетенции. И лишь в случае невозможности решения проблем, возникающих по предметам совместного ведения, с помощью разграничения полномочий необходимо задействовать такой инструмент, как делегирование полномочий, т.е. перераспределение ранее разграниченных полномочий.

Список литературы

1. Актуальные вопросы разграничения компетенции между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации // Аналит. вестн. Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации / Отв. ред. М.В. Гли-гич-Золотарева. 2007. № 27 (344).

2. Гриценко Е. Разграничение и передача полномочий в системе публично-властных отношений // Сравнительное конституционное обозрение. 2009. № 2 (69).

3. Серегина Л.В. Тенденции разграничения полномочий органов государственной власти в области содействия занятости населения // Журнал российского права. 2006. № 6 (114).

4. Тарасов О. Конституционная модель территориальной организации системы органов государственной власти в России и проблемы ее реализации // Сравнительное конституционное обозрение. 2009. № 2 (69).

5. Черепанов В. Разграничивать или делегировать? // Сравнительное конституционное обозрение. 2007. № 1 (58).

По вопросу регистрации органов государственной власти субъектов Российской Федерации в ЕГРЮЛ

Министерство финансов Российской Федерации
ДЕПАРТАМЕНТ НАЛОГОВОЙ И ТАМОЖЕННО-ТАРИФНОЙ ПОЛИТИКИ

ПИСЬМО

от 18 декабря 2006 года N 03-01-10/6-348

Департамент налоговой и таможенно-тарифной политики в соответствии с письмом Аппарата Правительства Российской Федерации от 11.11.2006 N П16-28467 рассмотрел обращение от 21.09.2006 N 1.1-01/1723 по вопросу регистрации органов государственной власти субъектов Российской Федерации в Едином государственном реестре юридических лиц в качестве юридических лиц и сообщает следующее.
В соответствии с статьями 4 и 20 Федерального закона от 06.10.99 N 184-ФЗ «Об общих принципах законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации и законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации обладают правами юридического лица.
Согласно статье 41 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» органы местного самоуправления в соответствии с настоящим Федеральным законом и уставом муниципального образования наделяются правами юридического лица, являются муниципальными учреждениями, образуемыми для осуществления управленческих функций, и подлежат государственной регистрации в качестве юридических лиц в соответствии с федеральным законом.
Кроме того, в соответствии с положениями о федеральных органах исполнительной власти федеральные министерства, федеральные службы, федеральные агентства являются юридическими лицами.
Статья 51 Гражданского кодекса Российской Федерации устанавливает, что юридическое лицо подлежит государственной регистрации в уполномоченной органе в порядке, определяемом Федеральным законом от 08.08.2001 129-ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей».
Юридическое лицо считается созданным со дня внесения соответствующей записи в единый государственный реестр юридических лиц.
Согласно пункту 3 статьи 83 Налогового кодекса Российской Федерации постановка на учет организации в налоговом органе по месту нахождения осуществляется на основании сведений, содержащихся в едином государственном реестре юридических лиц в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.
На основании изложенного считаем нецелесообразным подготовку нормативно-правового акта, регулирующего вопросы регистрации органов государственной власти субъектов Российской Федерации в Едином государственном реестре юридических лиц в качестве юридических лиц.

Директор Департамента
И.В.Трунин

Приложение

письмо
Администрации Тамбовской области
от 21 сентября 2006 года N 1.1-01/1723

В процессе оптимизации структуры органов исполнительной власти области, проводимой в рамках административной реформы, выявилась одна из существенных проблем, разрешение которой невозможно на уровне субъекта Российской Федерации. Заключается она в следующем:
Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти в Российской Федерации» устанавливает, что органы государственной власти обладают правами юридического лица. При этом указанный Закон не требует регистрации органов государственной власти в едином государственном реестре юридических лиц. Не установлено таких требований и Федеральным законом «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей».
Вместе с тем органы государственной власти, как налогоплательщики, обязаны встать на налоговый учет. Статья 83 Налогового кодекса Российской Федерации предусматривает, что постановка на учет организации в налоговом органе по месту нахождения осуществляется на основании сведений, содержащихся в едином государственном реестре юридических лиц. Однако «государственный орган» и «организация» понятия не тождественные. Государственный орган не является юридическим лицом в значении, определенном Гражданским кодексом РФ и не имеет организационно-правовой формы.
На основании упомянутой статьи Налогового кодекса РФ налоговые органы, по существу, вынуждают органы государственной власти субъектов Российской Федерации регистрироваться в едином государственном реестре юридических лиц, и притом в качестве учреждений, что противоречит их правовой природе.
В данном случае из-за отсутствия законодательного регулирования по указанной проблеме налоговыми органами смешаны понятия учета налогоплательщиков и государственной регистрации юридических лиц.
Однако и разрешение проблемы регистрации государственных органов по аналогии с органами местного самоуправления, на наш взгляд, неверно.
Федеральный закон от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ст.41) устанавливает, что органы местного самоуправления, которые в соответствии с Федеральным законом и уставом муниципального образования наделяются правами юридического лица, являются муниципальными учреждениями, образуемыми для осуществления управленческих функций, и подлежат государственной регистрации в качестве юридических лиц в соответствии с федеральным законом. Статусом юридического лица могут наделяться и органы местной администрации, которые, по существу, являются ее структурными подразделениями. А обладая таким статусом, должны, видимо, зарегистрироваться как учреждения.
Как уже отмечалось, между органом и учреждением имеются различия, которые очевидны, и перечислять их, на наш взгляд, нет необходимости. Хотелось бы только отметить, что пора законодательным путем определить понятие «орган». Назрела также потребность наряду с юридическими лицами частного права выделить особую группу юридических лиц публичного права и законодательно определиться с порядком их регистрации.
Необходимость решения на федеральном уровне указанных вопросов приобретает практическое значение для успешного реформирования местного самоуправления и проведения административной реформы в субъектах Российской Федерации.

Глава
администрации области
О.И Бетин

Текст документа сверен по:
рассылка

Единоличные или коллегиальные органы, наделенные властными полномочиями, уполномоченные государством осуществлять его задачи и функции и действующие в установленном порядке. Государственная власть в РФ осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны. Государственную власть в РФ осуществляют Президент РФ, ФС (СФ и ГД), Правительство РФ, суды РФ. Государственную власть в субъектах РФ осуществляют образуемые ими органы государственной власти. Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ осуществляется Конституцией РФ, федеративными и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий.

Порядок формирования О. г. в. устанавливается Конституцией РФ и законодательством РФ. Все О. г. в. представляют часть единой системы. Каждый из них имеет свое функциональное назначение и действует на основе собственной компетенции, в которой находят выражение присущие этому органу властные полномочия, позволяющие ему решать в пределах предоставленных прав определенные вопросы, издавать обязательные для исполнения акты и обеспечивать их исполнение. Властные полномочия всех О. г. в. взаимосвязаны. Президент РФ является главой государства. Он обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие О. г. в. ФС — парламент РФ — является представительным и законодательным О. г. в. РФ. ФС имеет двухпалатную структуру и состоит из СФ и ГД. Правительство РФ осуществляет исполнительную власть в РФ. Судебная власть в РФ осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства. Органами судебной власти являются Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ, Высший Арбитражный Суд РФ, др. федеральные суды. В совокупности они образуют судебную систему РФ.

В структуру О. г. в. входят О. г. в. субъектов РФ. Система О. г. в. субъектов РФ устанавливается ими самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя РФ и Федеральным законом от 6 окт. 1999 «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти Российской Федерации», который устанавливает ответственность О. г. в. субъектов РФ за нарушение Конституции РФ, федерального законодательства. О. г. в. субъектов РФ обеспечивают соответствие принимаемых ими нормативных актов и осуществляемой ими деятельности Конституции РФ и федеральному законодательству. Принципами деятельности О. г. в. субъектов РФ являются единство системы государственной власти, верховенство Конституции РФ и федеральных законов на всей территории РФ, разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную и др. Систему О. г. в. субъекта РФ составляют: законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ, высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ, иные О. г. в. субъекта РФ, образуемые в соответствии с конституцией (уставом) субъекта РФ. Конституцией (уставом) субъекта РФ может быть установлена должность высшего должностного лица субъекта РФ. К судам субъектов РФ относятся конституционные (уставные) суды субъектов РФ, которые вправе создавать субъекты РФ, а также мировые судьи. Полномочия, осуществляемые О. г. в. субъекта РФ по предметам ведения субъектов РФ, определяются конституцией (уставом), законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами субъекта РФ. Полномочия, осуществляемые О. г. в. субъекта РФ по предметам совместного ведения, определяются Конституцией РФ, федеральными законами, договорами о разграничении полномочий и соглашениями. Полномочия, осуществляемые О. г. в. субъекта РФ по предметам ведения РФ, определяются федеральными законами, издаваемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Президента РФ и Правительства РФ, а также соглашениями. В РФ органы местного самоуправления не входят в систему О. г. в.

Записи созданы 8132

Добавить комментарий

Ваш адрес email не будет опубликован. Обязательные поля помечены *

Похожие записи

Начните вводить, то что вы ищите выше и нажмите кнопку Enter для поиска. Нажмите кнопку ESC для отмены.

Вернуться наверх